Ünite 1: Yeni Kamu Yönetimi

Kamu Yönetiminde Paradigma Değişimi

Kamu yönetimi 20.yüzyılın ikinci yarısından itibaren dünyada yaşanan hızlı değişimlerden etkilenerek bir değişim sürecine girmiştir. Bu süreçte değişimin en baskın ve belirgin olarak yaşandığı akım yeni kamu yönetimi (YKY) olmuştur. Böylece YKY önemli bir paradigma (dünyayı algılamaya yönelik düşünce tarzı) değişimi olarak karşımıza çıkmıştır. Nitekim geleneksel kamu yönetiminin teorik ve pratik olarak öneminin azalması, başka bir deyişle rekabet avantajı sağlamaya dönük istek ve ihtiyaçlar, uzun dönemli gelir veya bütçe kısıntıları ve hukuksal düzenlemelerin bir gereği olarak bir paradigma değişimi gerekli ve kaçınılmaz olmuştur. Bu anlamda yeni yönetim paradigması, devletin rolü ile hükümet, bürokrasi ve vatandaşlar arasındaki ilişkileri yeniden tanımlamak ve biçimlendirmek amacını taşımıştır. Her ne kadar değişim sürecinden bir kaçınılmazlık olarak söz edilse de belirsizlik ve karmaşıklığın ön plana çıktığı, yeni sosyal sorunlarla karşılaşıldığı ve kamusal faaliyetler için beklenmedik taleplerin gündeme geldiği ortamlarda değişime neden olan temel faktör ‘baskılar’ olmuştur. Burada üç tür baskının varlığı söz konusudur:

  • Pragmatik,
  • İdeolojik
  • Popülist.

Bu baskılar sonucunda gerçekleşen dört değişim türü ise;

  • Kültürel değişimler
  • Yapısal değişimler
  • Misyon değişimi
  • Süreç değişimi şeklindedir.

Klasik kamu yönetiminde yaşanan bunalımlar ve bunları atlatmaya yönelik çözüm çabalarının başarılı olamaması kamu sektörünün özel sektör karşısında etkinliğini kaybetmesine neden olmuştur. Dolayısıyla yönetim anlayışındaki değişimin temel ögesi ekonomik kalkınma dinamizminin özel sektöre kaydırılması olmuştur. Çünkü özel sektör taşıdığı dinamizm ile kamu sektöründen daha avantajlı durumdadır. Ayrıca yeni yönetim anlayışının kamu sektörü için en önemli amacı, mal ve hizmet dağılımında ve sunumunda etkinliği artırmak olmuştur. Yeni yönetim anlayışı klasik bürokrasi modeline dayalı örgütlenme anlayışına karşı çıkmaktadır. Yeni yönetim anlayışına göre kamunun örgüt yapısı esnek olmalı, yumuşak hiyerarşiye dayanmalı, yetki devrini öngörmeli ve ademi merkeziyetçi olmalıdır. Kamu kurumlarının düzenleme ve hizmet görme sorumluluklarının etkili ve ekonomik bir şekilde yerine getirilmesi sağlanmalıdır. Kamu sektöründe yaşanan değişim sürecinin dinamikleri, kaynakların dağıtımı, mevcut kaynakların yeniden dağıtımı, düzenleyici faaliyetlerin denetimi ve anayasal kurumların yeniden düzenlenmesi gibi unsurlardan etkilenmiştir.

Yeni Kamu Yönetimi

YKY, yeni paradigma olarak geleneksel kamu yönetimine ve onun sınırlı doğasına, kültürüne ve ilkelerine meydan okuma olarak ortaya çıkmıştır. İlk olarak 1960’lı ve 1970’li yıllarda kamu yönetiminden kamu işletme yönetimine dönüş gerçekleşmiştir. Bu değişim oldukça temel ve kapsamlı bir değişim olmuştur. Burada kamu yönetimi, kamuya hizmet etme ve kamusal faaliyetleri yürütme süreci anlamında iken; kamu işletme yönetimi ise hedef ve önceliklerin belirlenmesi, uygulama planlarının yapılması, insan kaynaklarının etkin kullanımı ve performans değerlendirme gibi birçok fonksiyonu içermektedir. Dolayısıyla işletme yönetimi, kamu yönetimi kavramından çok daha geniş kapsamlıdır. 1980 ve 1990’lı yıllara gelindiğinde, genelde kamu işletme yönetimi yaklaşımı, özelde YKY, kamu yönetimi normatif prosedürlerinden, politika yapım sürecinden ve özel sektör yönetim stratejilerinden etkilenmiştir. Böylece YKY klasik kamu yönetimi ile özel sektör yönetimi anlayışı arasında özel bir konum sahibi olmuştur. YKY kamu sektörüne olan yaklaşımların uygun kısaltılmış hali olarak değerlendirilebilir. Değerleri, normları, teknikleri ve kamu sektörü yönetimine dönük yönetim pratiklerini içermektedir. YKY ile insanların yönetimine öncelik verilmekte, kaynaklar ve programlar, yönetim faaliyeti, süreci ve düzenlemelerine göre belirlenmektedir. YKY, teorik gelişimi devam etmekte olan bir idari reform hareketidir. YKY’nin ortaya çıkışında kurumsal ekonomi düşüncesi ve özel sektör modelli ekonomik yönetim modelinin uygulanması olmak üzere iki süreç söz konusudur. Ayrıca YKY’nin ortaya çıkışında çeşitli teorilerin etkilerinden söz edilebilir. Bunlar:

  • Kamu tercihi teorisi
  • Sorumluluk teorisi
  • İşlem maliyeti teorisi
  • Yönetim ideolojisi teorisi şeklindedir.

Kamu tercihi teorisi, iktisat alanındaki başarılı örneklerin dikkate alınması ve bunun kamu yönetiminin sorunlarının çözümüne uyarlanması talepleri sonucunda ortaya çıkmıştır. Genel olarak farklı yapılarda, farklı kurumsal oluşumlarda aktörlerin nasıl hareket ettiğini inceleyen bir teoridir. Sorumluluk teorisi, belli bir zaman diliminde en az iki kişi arasında yapılan anlaşmayı belirtmektedir. Teori genel olarak sorumluluğu üstlenen, yani işi yapmaya talip olanla sorumluluğu veren yani işi bir bedel karşılığında yaptıran kişi arasındaki ilişkiyi tanımlamaktadır. Her ki taraf da kendi çıkarının peşinde koşmaktadır. İşlem maliyeti teorisi, örgütleri anlamak ve örgüt davranışlarının özelliklerini incelemek amacıyla geliştirilen ve iktisat ile yönetim teorisinin birleştiği ortak alan olarak değerlendirilen bir teoridir. Temel odak noktası, işlemler ve bunlardan doğan maliyetlerdir. İşlem, alıcı ile satıcı arasındaki değişimi ifade etmektedir. İşlem maliyetleri ise değişim sürecinde doğan maliyetleri tanımlamaktadır. Son olarak yönetim ideolojisi teorisi ise işletme yönetimi tekniklerinin kamu kesimi yönetimine ithali olarak tanımlanmaktadır. Konunun teorik yönü, yönetim biliminin kamu yönetimi ve işletmecilik olarak ayrıştırılmasının uygun olup olmadığı biçimindeki yöntem sorununu içermektedir.

YKY’nin temel özellikleri aşağıdaki gibidir:

  1. Profesyonel yönetimi oluşturmak: Kamu sektörüne profesyonel yönetimin yerleştirilmesi, yönetim ortamının hazırlanması ve her bir faaliyet için görevlerin net bir şekilde belirlenmesini ifade eden özelliktir.
  2. Standartları belirginleştirmek ve performansı ölçmek: Kurumların kendilerini geliştirmek ve gelişimlerini ölçmek amacıyla performans göstergeleri belirlemelerini ifade etmektedir.
  3. Çıktı kontrolüne önem vermek: kaynakların belirlenmiş performans göstergelerine göre dağıtımını sağlayan özelliktir. Burada önemli olan performans ve program bütçeleme sistemidir.
  4. Ayrışmaya vurgu yapmak : Kamu yönetiminde büyük birimlerin küçük birimlere ayrılması sürecini ifade etmektedir.
  5. Müşteri odaklılık : Günümüzde insanların müşteri gibi davranmaya başlamalarından dolayı devletin, vatandaşların bu yöndeki taleplerini karşılaması gerekliliğini vurgulamaktadır.
  6. Rekabete vurgu yapmak: YKY’ye göre, yönetimin özel sektör gibi yönetilmesi, yönetim hizmetlerinde rekabet sağlanması ve özelleştirmenin cesaretlendirilmesi hedeflenmektedir.
  7. Özel sektör yöntemlerine vurgu yapmak: YKY, klasik kamu hizmeti anlayışının baskıcı yaklaşımlarından uzaklaşmayı içermekte ve özel sektör yönetim amaçlarının kamu sektörüne uyarlanmasını gerektirmektedir.
  8. Merkezileşme: YKY, özellikle politika hedefleri ve bütçelerle ilgili olarak daha çok temel idari fonksiyonlarda merkezileşmeyi savunmaktadır.
  9. Ademi merkezileştirme: YKY, kamu politikalarının uygulanmasını özerk kuruluşlara, yerel yönetimlere ve sözleşme ile kamu hizmeti sağlayanlara dağıtarak bir anlamda ademi merkeziyetçiliği öngörmektedir.

YKY’nin altı temel ilkesi aşağıdaki gibidir:

  1. Küçülmek: YKY, yönetimin faaliyet alanının hacimce azaltılmasını öngörmektedir. Bu bağlamda masraf kalemlerinin azaltılması ve yönetimin yükümlülüklerinde genelleştirme yoluna gidilmektedir.
  2. Yönetim ideolojisi teorisini kamu yönetimine uyarlamak: Teori genel olarak özel sektör uygulamalarının kamu yönetimine uyarlanmasını öngörmektedir.
  3. Girişimci yönetimler mantığını kamu yönetimine aktarmak: Girişimci yönetimler, kurumların performans çıktıları üzerinde odaklanmayı, kurumların misyon ve hedefleriyle gelişme ve ilerleme sağlamalarını öngörmektedir. Böylece hizmet sağlayıcılar arasında rekabet teşvik edilmektedir.
  4. Yerelleşmek: Bu ilke ile karar alma süreçleri hizmeti kullananlara yaklaştırılmakta, rekabet artırılmakta ve yenileşme gündeme gelmektedir.
  5. Bürokrasiyi azaltmak: Bu ilke, yönetim yapısının değiştirilerek kamu kuruluşlarına esneklik ve takdir hakkı verilmesini sağlamaktadır.
  6. Özelleştirmek: Gerekli görülen zamanlarda mal ve hizmet sunumunun dışarıdan özel firmalara yaptırılabilmesi durumunu ifade eden YKY ilkesidir.

Yeni Kamu Yönetimi Düşüncesini Uygulayan Ülkelerden Örnekler

YKY hareketi ilk olarak İngiltere’de başlamış, daha sonra ABD’de yaygınlık kazanmış ve oradan da Avustralya ve Yeni Zelanda’ya taşınmıştır. Ardından İskandinavya ülkelerinde ve Kıta Avrupa’sında yaygınlaşmıştır.

Gelişmiş ülkelerden biri olarak Avustralya’daki YKY uygulamaları incelendiğinde, ülkede YKY’ye alternatif olarak kullanılan ‘profesyonellik anlayışı’ göze çarpmaktadır. Bu anlayışa göre, geliştirilmiş yönetim pratikleri ile klasik kamu yönetimi değerlerinin birleştirilmesi amaçlanmakta ve insanların potansiyel değerlerine önem verilerek kişi yönetimi merkeze alınmaktadır.

Bir diğer örnek olarak Fransa’ya bakıldığında, ülkenin ihtiyatlı ve kısmen başarısız bir örnek olarak nitelendirildiği görülmektedir. Bürokrasinin kırılamayan gücü, aşırı merkeziyetçilik ve yetki fazlalığından kaynaklanan olumsuzluklar, ülkeyi klasik sistemi sürdürme ile yeniden yapılanma arasında bir ikileme sürüklemektedir.

YKY uygulamaları açısından en önemli ülkelerden birisi de “demokrasinin beşiği” olarak nitelendirilen İngiltere’dir. Bu durum İngiliz siyasal kültürünün bireyselliğe vurgu yaparak diğer Avrupa ülkelerinden farklılaşmasına yol açmıştır. Dünya ülkeleri ilk olarak kendi klasik kamu yönetimlerinin özel sektör kadar başarılı olamadığı gerçeği ile çok çarpıcı bir şekilde İngiltere’de 1968’de yayımlanan Fulton Raporu ile tanışmışlardır. Nitekim bu rapor, dönemin koşullarına göre İngiltere’de çok başarılı bir çalışma yapıldığını göstermiştir. Buna ek olarak Thatcherizm uygulamalarının en önemli sonuçlarından birisi de YKY düşüncesinin uygulamaya aktarılması olmuştur. “Kamu Yönetiminin Geliştirilmesi: Gelecek Adımlar” isimli raporda yeniden yapılanmanın en önemli özelliğinin politika geliştirme dışında kalan yürütme görevlerinin ayrı ve küçük birimler aracılığıyla görülmesinin sağlanması olduğu belirtilmektedir. Söz konusu gelecek adımlar reformu sonrasında yönetim, mevcut hükümetin miras almaktan ve geliştirmekten memnun olacağı bir biçimde kesin olarak dönüşüme uğramıştır.

Son örnek olarak Amerika Birleşik Devletleri’ndeki YKY uygulamaları incelendiğinde, ülkenin kamu yönetimi alanında yeniden yapılanma çalışmalarının arkasındaki en güçlü siyasal irade olarak yer alan ender ülkelerden birisi olduğu görülmektedir. Ülkede klasik kamu yönetimine karşı meydan okumalar 1960’lı yıllarda başlamış ve 1970’lerde zirveye ulaşmıştır. 1980’lerde ise YKY sürecine geçiş başlamıştır. ABD’de yeniden yapılanmayı öneren en önemli çalışmalardan biri Al Gore Raporu’dur. Bu raporda federal yönetimin nitelikli personelle doldurulması gerektiği belirtilmiştir. Bir diğer çalışma ise Amerikan Ulusal Performans Değerlendirme Projesi’dir. Söz konusu proje ile sivil çalışan sayısını azaltmak, yönetimsel maliyetleri azaltmak, yönetim sisteminde reform yapmak, otoriteyi özerk kuruluşlar aracılığıyla merkezi olmaktan çıkarmak, çalışanları güçlendirmek, kültürel değişim sağlamak, hizmet kalitesini geliştirmek ve kuruluşların çalışmalarında verimliliklerini artırmak amaçlanmıştır.