Ünite 11: Türkiye’nin Yerel Yönetim Deneyimi

Giriş

Cumhuriyet Türkiye’sinin yerel yönetim deneyimi açısından üç temel dönemden söz edilebilir:

  • Cumhuriyetin kuruluşundan 1970’li yılların başına kadar süren birinci dönemin ana özelliği yerel yönetimlerin merkezi yönetimin uzantısı olarak işlev görmeleridir.
  • 1970’li yılların başından 1980 askeri darbesine uzanan ikinci dönem kısa bir zaman aralığına sıkışmış olmakla birlikte, yerel yönetimlerin merkezi yönetim karşısında özerklik arayışında olduğu, bu çerçevede sol içerikli bir kent yöneticiliği anlayışının öne çıktığı bir süreci kapsar.
  • Üçüncü dönem ise 1980 darbesiyle başlayıp halen süren ve yerel yönetim pratiklerinin kentsel işletmecilik ve girişimcilik tarafından belirlendiği bir deneyime işaret etmektedir.

Osmanlı’dan Kalan

Türkiye’de yerel yönetimler üzerine yapılan değerlendirmelerin çok büyük bir bölümü başlangıç noktası olarak Osmanlı’nın merkeziyetçi yapısını almakta ve bu yapının cumhuriyet döneminde nasıl devralınıp, güçlendirildiğini tartışmaktadır. Osmanlı’da devletin dışında özerk bir sivil toplumun varlığından söz edebilmek mümkün değildir. Artık değere el koyan aşırı merkezileşmiş devlet yapısı, bir yandan sivil toplumun gelişimini engellerken, diğer yandan yerel güçlerin gelişmesine ve kendisini temsil etmesine ket vurmuştur.

Hem liberal hem de radikal çevrelerde, Osmanlı merkeziyetçi yapının cumhuriyet döneminde de devralınıp, güçlendirilerek sürdürüldüğü, bunun ise yerel yönetimlerin güçlenmesinin önünde dikkate değer bir engel oluşturduğu savunulmuştur.

Yerel düzeyde gelişkin bir yerel yönetim biriminin bulunmaması kuşkusuz merkezileşme stratejisiyle ilişkilidir. Ancak bu tür bir strateji içinde yerel yönetim birimlerinin olmaması merkezin yerel düzeydeki gücünün değil, görece güçsüzlüğünün bir ifadesidir. Güçlü bir merkeziyetçilik yerel düzeyde de örgütlülüğü gerektirir. Ancak, Osmanlı merkezi yönetimi, kendisini yeterince güçlü görmediğinden yerel güçlerin kullanabileceği yeni bir güç odağı yaratmamak için yerel düzeyde batıdakine benzer yerel yönetim birimlerinin geliştirilmesine izin vermemiştir.

Faroqhi, Osmanlı kentlerinin tamamen merkeze boyun eğer bir yapıda olduğu düşüncesine karşı çıkmıştır. Ona göre, Osmanlı kentlerinde Batılı anlamda bir kurumsal yapılanma yoktur ancak yerel çıkar grupları, örneğin yerel seçkinler, merkezi otoritenin dışında kendi aralarında anlaşmalar yapabilmekte ve kentlerini koruma konusunda politikalar geliştirip, merkezle pazarlığa oturabilmekteydiler.

Osmanlı merkezi yönetiminin bu direnci 1857 yılında İstanbul’da kırılmıştır. Çoğunluğu Hristiyan olan ticaret burjuvazisinin faaliyetlerinin yoğunlaştığı Beyoğlu ve Galata bölgesinde Batı’dakine benzer bir belediye örgütlenmesinin kurulması batılı devletlerin de desteğini alan ticaret burjuvazisinin dayatmaları sonucu gerçekleşmiştir. 6. Daire ismiyle kurulan bu belediye örgütlenmesinin kurulmasının temel nedeni bu bölgede ihtiyaç duyulan temel kentsel hizmetleri sunulmasıdır.

Ulus-Devletleşme Ve Ulusal Kalkınmacılık Sürecinde Yerel Yönetimler

Modern anlamda merkezileşme ancak ulus devletlerin ortaya çıkışıyla olmuştur. Bilindiği gibi, Batı’da bu süreç şehir devletlerinin merkezi bir otoriteye boyun eğip, ulusal devlet karşısında özerkliklerini önemli ölçüde kaybetmeleriyle sonuçlanmıştır (Giddens, 1984).

Yarı-çevrede yer alan Türkiye için, bu süreç çok daha geç başlamış, Osmanlı İmparatorluğu’nun son dönemlerinde başlayan merkezileşme çabaları cumhuriyetin ilanından sonra daha belirgin bir hedef haline gelmiştir. Merkezi yönetimin yerel güçlerle oluşturduğu çoğunlukla kurumsallaşmamış ittifakların yerine kurumsallaşmış yapıların ikame edilmesi amaçlanmış, 1930 yılında çıkarılan 1580 sayılı Belediyeler Yasası’yla da nüfusu 2000’in üzerinde olan tüm kentlerde belediyeler kurulması zorunlu hale getirilmiştir. Günümüzde belediye kurulması için aranan nüfus büyüklüğü 5000’dir.

Tüm bu merkezileşme ve kurumsallaşma çabalarına karşın, daha önceki yerel iktidar yapılarının ikincilleştiğini ya da ortadan kalktığını söylemek mümkün değildir. Bu yapılanmanın sonucunda belli bir merkezileşme sağlanmakla birlikte, geleneksel güçler bir yandan eski kanallar aracılığıyla, diğer yandan ortaya çıkan yeni örgütsel yapılar içinde temsil edilmeye devam etmişlerdir.

Cumhuriyetin ilk yıllarından itibaren devlet içinde ve etrafında birbiriyle belli ölçülerde eklemlenmeleri olan ikili bir temsiliyet yapısının oluştuğu görülmektedir. Merkezi düzeyde, büyük sermayenin çıkarlarını temsil eden ve korporatist özellikler gösteren bir temsiliyet biçimi belirginleşirken, yerel düzeyde yerel eşraf ve küçük girişimciler olmak üzere küçük ölçekli, yerel çıkarların temsil edildiği bir temsiliyet yapısı belirginlik kazanmıştır.

Belediyelere oldukça geniş görev alanı tanımlayan 1580 sayılı Belediyeler Yasası’na rağmen, yerel yönetimlerin kentsel alana müdahaleleri, çöp toplama, sınırlı bir ulaşım hizmeti sunma, yol bakım ve onarımı vb. türden dar bir alanı içermiştir. Bu çerçevede, cumhuriyetin kuruluşundan özellikle 1960’lı yıllara uzanan döneme bakıldığında, belediye başkanlarının, özellikle büyük kentlerde, merkezi yönetimce atandığı ve birçok durumda valilerin belediye başkanlığı görevini de üstlendiği görülürken, belediye meclisleri tek parti listesinde de olsa seçimle gelmektedir. Bu örnek, yerel yönetimleri aynı anda hem merkezi yönetimin hem de yerel çıkarların temsil edildiği bir sosyal ilişki olarak gören yaklaşımı doğrular.

İkinci Dünya Savaşı sonrası kırın itmesi sonucu ortaya çıkan hızlı kentleşme olgusu kentlerin yapısını hızla değiştirmeye başlamış, başta konut ve altyapıya ilişkin olmak üzere kentsel sorunların hızla büyümesine yol açmıştır. Çünkü ortaya çıkan göçün sonucu, kır yoksullarının kent yoksullarına dönüşmeleri ve bu grupların da kent mekânında kurumsal yapılanma içinde kendilerine yer bulamamalarıdır. Sorunu çözebilecek devletin önceliği sanayileşme olduğu için, kaynaklarını bu kesimlerin sorununu çözemeye kullanmak konusunda isteksizdir. Yerel yönetimlerin ise böylesi bir devasa sorunla başa çıkabilecek kaynakları yoktur. Sonuç geniş bir yoksul kesimin kentlerde, sorunlarıyla baş başa bırakılmasıdır. Bu kesimlerin bulduğu çözümse konut pazarında gecekondu, emek pazarındaysa enformel sektördür.

Kentsel Çelişkinin Odağı Olarak Yerel Yönetimler

Özellikle büyük kentler gecekondu ve enformel sektörün mekanı haline gelmesi, yeni bir ikililiğin de habercisidir. Artık bir tarafta altyapısız, sosyal donatışız, gecekondular, diğer tarafta imarlı alanlarda, görece yeterli altyapı ve sosyal donatılarıyla imarlı yerleşim alanları vardır. Bu karşıtlık benzer biçimde emek piyasalarında da kendini göstermekte, büyük kentler açık bir ikililiğin yarattığı gerilim ve çelişkiyi her gün biraz daha derinden hissetmektedir. Merkezi yönetim gibi, yerel yönetimler de 1950’li yıllar boyunca bu süreci ya izlemekle yetindiler. Müdahale ettiklerindeyse, müdahaleleri kentin yerleşik kesimi lehine ve göçmen nüfusu aleyhineydi. Gecekondu yıkımları, enformel sektöre yönelik yasaklama ve sınırlamalar 1950 ve 1960’lı yılların yaygın uygulamalarıydı.

Ancak özellikle 1960’lı yılların ikinci yarısından itibaren siyasal alanda göçmen kesime ve gecekondulara yönelik tavrın değişmeye başlamıştır. CHP’nin kimlik ve taban arayışı içinde sola kaymaya başlaması, gözlerin kentlerde ortaya çıkan ikililiklere dönmesine de neden olmuş, kentlerde ortaya çıkan eşitsizlikler siyasal alanda yeniden yorumlanmaya başlanmıştır. Bu yeniden yorumlamanın bir sonucu olarak, sözünü ettiğimiz “kentsel ikilik”, 1960’lı yılların ortalarından itibaren, kentsel düzeyde sol bir radikalleşmenin de temellerini hazırlamıştır. Büyük ölçüde orta sınıfların öncülük ettiği “kentsel solculuk” hareketi 1970’li yılların başından itibaren, büyük kentlerde etkin olmaya başlamıştır.

1970’li yılların siyasallaşan ortamında yerel yönetimmerkezi yönetim çelişkisinin sınıfsal boyutları da gündeme gelmiş ve örneğin Ankara Belediye Başkanı Vedat Dalokay bu çelişkinin bir “sınıf çelişkisi” olduğunu ilan etmiştir (Dalokay, 1977). Siyasal programında sınıfsal tercihlerini açık biçimde çalışan sınıflardan yana koyan belediye başkanları sadece Ankara ile sınırlı değildir. İstanbul, İzmir, İzmit yanında, birçok orta ve küçük ölçekli kent belediyesi de benzer bir sınıfsal tercihi programlarında ve uygulamalarında ortaya koymuştur.

Yerel yönetimler etrafında odaklanan mücadeleler, devletin 1970’li yılların sonunda derinleşmeye başlayan siyasal krizin bir parçası olarak içine düştüğü meşruiyet krizine önemli katkıda bulundular. Bu durumun doğrudan bir sonucu olarak, 1980 askeri darbesiyle birlikte, birçok seçilmiş ve sol yönelimli belediye başkanı ve üst düzey yönetici görevlerinden uzaklaştırılarak yerlerine çoğu asker kökenli belediye başkanları atanır. Böylece 1960’lı yıllarda filizlenip, 1973 yerel seçimleriyle kentlerin yönetimini ele geçiren kentsel solculuk hareketi sona ermiş oldu.

Kent Yöneticiliğinden Kent İşletmeciliğine

Batı’da 1980’li yıllardan itibaren yerel yönetimlere uzun bir süre hâkim olan kent yöneticiliği anlayışı bu ülkelerde hem devletin içine düştüğü mali krizin hem de daha geniş ölçekte yaşanan ekonomik krizin etkisiyle radikal bir dönüşüme uğramaya başlamıştır. İngiltere ve Amerika Birleşik Devletleri’nde iktidara gelen Yeni-Sağ’ın temsilcisi partiler, merkezi yönetim yanında, yerel yönetimleri de yeniden yapılandırmak üzere harekete geçtiler. Refah devletini ortadan kaldırmaya yönelen YeniSağ proje, refah devletinin temel taşıyıcısı olan yerel yönetimleri de yeniden yapılandırdı. Bir yandan yerel yönetimlere aktarılan kaynaklar kısıtlanıp bu birimler özellikle birlikte tüketim alanından çekilmeye zorlanırken, diğer yandan yerel yönetimlerin yetkilerinde önemli kısıtlamalara gidildi. Bu çerçevede, yerel yönetimler konut, eğitim sağlık alanlarından çekilmek zorunda kalırken, çekilmedikleri alanlarda ise özel sektörle işbirliğine giderek, sorumlu oldukları hizmetleri özel sektör aracılığıyla üretmek zorunda kalmışlardır.

Yeni-Sağ proje, kentleri artık bir ulusal ekonominin ve mekânsal işbölümünün içinde birbirlerini tamamlayan birimler olarak görmemektedir. Küresel bir ekonomi içinde, kentler en fazla yatırımı kendi birimlerine çekmek için yarışmaya zorlanmaktadır. Bu çerçevede, yerel yönetimlerin asli görevi yerel sermaye ile işbirliği içinde dışarıdan gelebilecek sermaye için kendi yerleşimini çekici hale getirmektir.

Türkiye’de de 1980 sonrasında, özellikle Dünya Bankası vb. kuruluşların girişimleriyle, kentsel girişimciliğin belli özgünlükleri olan bir biçiminin uygulamaya konuldu. Bu çerçevede, yeni ortaya çıkan yerel yönetim yapıları ve müdahale biçimleri, yukarıda özetlediğimiz modelle önemli benzerlikler göstermeye başlamıştır. Ancak hemen belirtilmesi gereken nokta, bu iki deneyim arasında önemli farklılaşmaların da olduğudur. Kuşkusuz, temel ortak nokta, kısaca vurguladığımız gibi, Türkiye’de yerel yönetimlerin hizmet üretiminde sermayenin mantığına eklemlenmesidir.

Kuşkusuz, Batı’da yerel yönetimlerin kaynakları 1980’li yıllar boyunca, refah devleti harcamalarındaki kısıntıya paralel olarak azalmıştır. Söz konusu dönemde, Türkiye deneyiminin bu yönüyle Batı’dan farklılaştığı gözlenmektedir. Çünkü Türkiye’de 1980’lerin ortasından itibaren yerel yönetimlerin kaynaklarında sınırlı da olsa bir genişleme söz konusudur. Ancak kaynakların kullanım alanlarına bakıldığında, Türkiye’de de yerel yönetimlerin giderek artan biçimde sermayenin taleplerine duyarlı hale gelmeye başladığı ve yapılan yatırımların büyük bölümünün sermayeye destek niteliği taşıdığı gözlenmektedir.

Yerel yönetimler 1980’li yılların ortasından itibaren metro gibi büyük altyapı projelerine girişirken, bu yatırımlar sadece merkezi yönetimden yapılan kaynak transferi ile gerçekleşmedi. Belediyelerin doğrudan uluslararası para piyasalarından çeşitli yöntemlerle borçlanmaları sıkça rastlanır bir durum haline geldi. Bu tür bir borçlanma stratejisi de 1970’li yılların belediyecilik anlayışından önemli ölçüde ayrışmaktadır.

Kentlerde ortaya çıkan yeni düzenlemelerin bir diğer boyutu ise, büyük kentlerde belediyelerin yeniden örgütlenmesiydi. Daha öncekinden farklı olarak, metropol kentlerde,

  • Anakent ve
  • İlçe belediyeleri olmak üzere iki aşamalı bir belediye örgütlenmesine gidildi.

1982 Anayasası’nın 127. maddesi büyükşehirlerde bu tür bir yapılanmaya izin vermişti. 1984 yılında çıkarılan 3030 sayılı Kanun büyükşehirlerin yönetim sistemini diğer yerleşim birimlerinden farklı hale getirdi.

Belediyelerin örgütsel yapısında ortaya çıkan bir başka çeşitlenme ise belediyelere bağlı, ancak piyasa mekanizması içinde çalışan şirketlerin kurulmasıdır. Bu şirketler, bir yandan belediyelerin merkezi yönetimin kontrolünden uzaklaşmalarını fırsat verirken, diğer yandan bu piyasa mantığının yerel yönetimlere yerleşmesine olanak sağlamıştır. Sınırlı kamusal denetim anlamına gelen şirketleşme, “özelleştirme” olarak adlandırılan sürecin belediyeler eliyle yürütülmesi anlamına gelmektedir.

1980 sonrası ortaya çıkan girişimci belediyecilik anlayışının kentlere müdahale biçimleri dikkate alındığında bazı temel noktaların altının çizilmesi gerekir. Birincisi, 1984 yılından başlayarak yerel düzeyde yapılan seçimler farklı dönemlerde farklı siyasi partileri öne çıkarmıştır.

1990’lı yılların ikinci yarısı neo-liberal ve yenisağ politikaların hem sağ hem de sol partiler tarafından benimsenmesinin yarattığı olumsuzlukların da etkisiyle siyasal alanda yaşanan derin bir kriz dönemidir. Bu kriz yerel yönetimler alanında, bu politikalara mesafeli duran Refah Partisi sonrasında da AKP’yi öne çıkarmıştır. 2000’li yıllar ve sonrasında ulusal düzeyde iktidar olması yanında, yerel yönetimler alanında da AKP’nin tartışmasız bir hâkimiyet kurduğu gözlenmektedir.

AKP iktidarının 2000’li yılların ilk yarısında yerel yönetimlere yönelik en önemli çıkışı Kamu Yönetimi Reformu Tasarısı’dır. Bu tasarının ana hatları itibariyle en temel özelliği, merkezi yönetimin gücünü sınırlamayı hedefleyen bir yerinden yönetim yaklaşımıyla yerel yönetimlerin güçlendirilmesi olarak tanımlanmıştır. Ancak Reform önerisi ciddi bir dirençle karşılaşmış ve bir süre sonra rafa kaldırılmıştır. 2000’li yılların ortalarında yasalaşan, 5112 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu bir bütün olarak değerlendirildiğinde, Kamu Yönetimi Reformu Tasarısı’nda öngörülen yerelleştirme anlayışından önemli ölçüde vazgeçildiği görülmektedir.

Bu vazgeçişin tek nedeninin reform çabalarının karşı karşıya kaldığı direnç olduğunu söylemek yanlış olur. AKP iktidarının merkezi yönetim düzeyinde güçlendiği ölçüde elinde tuttuğu gücü yerel aktörlerle paylaşmakta isteksiz hale gelmesi bir başka neden olarak gösterilebilir. Ne var ki, özellikle 2010 sonrasında AKP iktidarının ilk yıllarında karşı çıktığı merkeziyetçiliğe yönelişinin gerisindeki nedenleri anlamak istiyorsak, sermaye birikim süreçleri ile büyük kentler arasında kurulan güçlü ilişkiye bakmak gerekir.

Bu dinamiklerin başında başta İstanbul olmak üzere özellikle büyük kentlerin ekonominin bütününe hitap eden sermaye birikim süreçlerinin merkezine gelmesi vardır. Konut ve inşaat sektörünün ulaştığı büyüklük, imar haklarında sağlanan artışların yarattığı rant yanında, büyük ölçekli proje uygulamalarının yaygınlaşması, kentleri sadece yerel yönetimler değil, merkezi yönetim ve ötesindeki küresel güçler açısından da önemli hale getirmiştir. Diğer bir anlatımla, kentler artık tek başına yerel yönetimlere bırakılmayacak kadar önemlidir.

Yerelleşmeyi hedefleyen bir yaklaşım açısından, gelinen nokta ilginçtir. Bir yandan, merkezi yönetimin çeşitli birimlerinin kentlere etkin biçimde müdahalesi yerel yönetimlerin etkinlik ve özerklik alanını önemli ölçüde sınırlamaktadır. Diğer yandan son birkaç yıl içinde, yerel yönetimlerin üç temel birimi olan;

  • Belediyeler,
  • İl özel idareleri ve
  • Köy yönetimlerinin sayısında önemli bir gerileme yaşanmıştır.

Buna karşılık yerele ilişkin güç ilişkilerinin büyükşehirlerde merkezileşmesi yönünde bir eğilim ortaya çıkmıştır. Bütün yerel yönetim birimlerinin sayısı düşerken, büyükşehir belediyelerinin sayısının 16’dan 30’a, büyükşehir ilçe belediyesi sayısının ise 519’a yükselmiş olması, önümüzdeki dönemde yerel yönetimler açısından asli iktidar ölçeğinin büyükşehirler olacağına işaret etmektedir.