Ünite 6: Türkiye’de Tarımsal Destekleme Politikaları

Türkiye’de Tarımsal Desteklemenin Genel Çerçevesi

Tarım sektörü insanın yaşaması için gerekli temel besin kaynaklarının üretimi ve nüfusun belli bir bölümünü içinde barındırması nedeniyle tarımda verimliliği artırmak için devletler tarafından teşvik uygulamaları geliştirilmiştir.

Tarımsal destekler tarım sektörünün sorunlarının çözümüne yardımcı olmayı, sektörün uygulanan politikalardan en iyi sonuçları almasını ve bu politikalara uyumunu kolaylaştırmayı amaçlamaktadır.

Türkiye için de durum aynıdır. Kendi yapısal özellikleri çerçevesinde belirlenen tarım politikaları içerisinde, destekleme politikaları geniş bir yer tutmaktadır. Tarım politikası; çiftçilerin hayat standartlarını, ekonomik olanaklarını ve tarımsal nüfusun refah seviyesini yükseltmek için alınan tedbirleri kapsamaktadır.

Tarım ürünlerinde fiyat oluşumu; tarımsal ürünlerin iklimsel etkilere açık olması, üretim süresinin uzun olması, arazi miktarının sabit ve sınırlı olması, sermaye birikiminin yetersiz olması gibi olumsuz etkileri ile üretimde, fiyatlarda ve gelirlerde büyük belirsizlikler ve dalgalanmalar görülmektedir. Bu istikrarsızlığın diğer sektörlere göre daha şiddetli olması nedeniyle tarım sektörü Türkiye’de devlet tarafından desteklenmektedir (Kip, 1978:5).

Türkiye’de tarım desteklemeleri şu şekillerde yapılmaktadır:

  • Fiyat yoluyla yapılan destekler ve yatırım teşvikleri,
  • Ucuz ve yeterli girdi temini yoluyla yapılan destekler,
  • Üretimin belirli kademelerinde yapılan avans ödemeleri şeklinde destekler,
  • İhracatta teşvik, ithalatta koruma,
  • Tarımsal kredi faizinin düşük tutulması
  • Toprak, mera, hayvan ıslahı çalışmaları, süt teşvik primi, pamuk primi,
  • Doğal afet ödemeleri, sulama yatırımları,
  • Kooperatiflerin örgütlenmesi ve diğer kamu yatırım harcamaları.

Türkiye’de Tarımsal Destekleme Politikalarının Tarihsel Gelişimi

Tarım, Türkiye ekonomisindeki önemini Osmanlı Devleti’nden günümüze kadar korumayı başarmıştır.

Osmanlı Devleti tarım sektöründe dengeleri korumak amacıyla zaman zaman müdahalelerde bulunmuştur. 1838 yılında tarımsal üretimi artırma, ihracata yönelik ürünlerin teşviki ve ziraatın modernleştirilmesi için Ziraat ve Sanayi Meclisi, 1843 yılında da Ziraat Meclisi kurulmuştur. Eğitim ve uygulama kurumları kurularak köylüye kredi dağıtılmıştır. Bu tarihlerde tarımın geliştirilmesi için yolların yapılması ve nehirlerin ulaşıma elverişli hâle getirilmesi, kredi dağıtılması ve vergi yükünün hafifletilerek bölgeler arası farklılıkların azaltılmasına yönelik çalışmalar yapılmıştır. Üretim alanlarını genişletmeye, ticari değeri yüksek ürün üretmeye, modernleşmeye yönelik teşvik tedbirleri uygulanmıştır. Vergi ve gümrük muafiyetleri sağlanmıştır. Devlet tekelleri büyük ölçüde kaldırılarak tarımsal ürün ticareti serbestleştirilmiştir.

Cumhuriyet Dönemi’nin tarımla ilgili ilk önemli atılımı, 1925 yılında Aşar Vergisinin kaldırılması ve 1926 yılında Medeni kanunun kabulü ile çiftçilerin toprak mülkiyeti hakkının tanınması olmuştur. Bu iki politika da başlangıçta çiftçiler için yararlı politikalar olarak kabul edilmiştir. Devletin tarıma yönelik kamu örgütlenmesi, bu dönemde gerçekleşmiş ve 1924’de “Ziraat Vekâleti” adıyla yeni bir bakanlık kurulmuştur.

Türkiye’de tarıma yönelik destekleme uygulamaları, gerçek anlamda ilk defa 1928-1930 döneminde gündeme gelmiştir. Bu dönemde devletin ekonomik hayatta etkinliği artmıştır. Araya tüm dünyayı etkileyen 1929 büyük buhranı girdikten sonra 1930-1939 döneminde devletin tarım kesimine müdahalesi ve denetimi çeşitli yöntemlerle başlamıştır.

Devletçilik Dönemi devletin tarıma yönelik sorumluluklarının çok geliştiği, bu amaçla uzun yıllar sektöre hizmet eden kurumların oluştuğu, örgütlenmenin başladığı, üretimin geliştiği bir süreci oluşturmuştur. Bu bağlamda 1938 yılından başlayarak Türkiye Malzeme Ofisi (TMO) aracılığıyla ilk olarak destekleme kapsamına alınan ürünler buğday, arpa, çavdar, yulaf ve afyon sakızı olmuştur. 1940 yılından itibaren tütün, çay ve anason, 1941’de mısır, 1944’de ise çeltik destekleme kapsamına alınmıştır. Bunlardan tütün, çay ve anasonun alımları Tütün, Tütün Mamulleri, Tuz ve Alkol işletmeleri (TEKEL), mısır ve çeltik alımları ise TMO tarafından gerçekleştirilmiştir.

1950-1960 yılları arasındaki dönemde, bir önceki dönemin aksine ekonomide Devletçilik yerine çok daha liberal uygulamaların yer aldığı görülmektedir. Bu dönemde tarıma verilen krediler arttırılmıştır. Kredilerin artmasıyla birlikte traktör sayısı artmıştır. Traktör sayısının artmasıyla ekili arazi alanı artmıştır. 1950’li yıllarda 8 milyon hektar olan hububat alanı 1960’lı yıllarda 13 milyon hektara ulaşmıştır. Buğday üretiminde yüksek bir artış olmuştur.

1950-1960 yılları arasında, liberal ekonomi yaklaşımı benimsenmiş olmasına rağmen tarıma yönelik devlet desteği ve korumacılık devam etmiştir.

Planlı dönemle beraber sermaye ve girdi kullanımında da önemli artış gözlenmiştir. Verim artışıyla yükselen üretimin değerini bulması amacıyla fiyat ve alım desteklemeleri de gelişmiştir. Dönem başında sekiz olan desteklenen ürün sayısı 1980 yılında 24’e çıkmıştır.

Destekleme araçları artmıştır, desteklemeye ayrılan kaynaklar yükselmiştir. Ürün, fiyat ve devlet alımı desteklerinin yanında, girdi sübvansiyonları da artmıştır. Devlet gübreyi maliyetinin altında üreticiye vermiş, ilaç destekleri uygulamış, düşük sulama ücretleri ve kredi faizleri uygulamıştır.

1980’lere gelindiğinde neoliberal politikalarla beraber devlet tarıma olan destekleri azaltmıştır. 1980 sonrası gelişmelerle birlikte 24 olan desteklenen ürün sayısı 10’a kadar düşmüştür. 1990’lı yılların başlarında destekleme kapsamına alınan ürün sayısı yeniden artmasına rağmen 1994 yılında alınan ekonomik istikrar tedbirleri çerçevesinde devlet tarafından fiyat yolu ile desteklenecek ürün sayısına sınırlama getirilmiştir. Aynı zamanda bazı teşvik uygulamalarına son verilmiştir. 2000’li yıllarda IMF politikalarına olan bağımlılık tarım sektörünü de etkilemiştir.

2006 yılı itibariyle tarımsal destekleme sistemi içerisinde uygulanan politikalar; çiftçilere yönelik doğrudan gelir desteği uygulaması prim ödemeleri, şeker pancarı kotasında telafi edici ödeme, tütün ve fındık yerine ekilen alternatif ürünlerin desteklenmesi ve destekleme alımları ile çiftçilere ucuz mazot desteği şeklinde devam etmektedir. Bu yöntemler içerisinde ağırlık doğrudan gelir desteği sistemindedir.

24 Haziran 2018 seçimlerinin ardından geçilen Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemin’nde Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı ile oran ve Su İşleri Bakanlığı birleştirilerek Tarım ve Orman Bakanlığı adını almıştır.

Türkiye’de Tarımsal Destekleme Politikalarının Amaçları

Tarımsal destekleme politikalarının başlıca amaçları; tarım kesiminin gelir düzeyinin yükseltilmesi, üretim ve fiyatların yönlendirilmesi, tarımsal üretimde verimlilik ve kalite artışı sağlanması, doğal kaynakların dengeli kullanımının sağlanması, kırsal kalkınmanın sağlanması, tarım sektörünün genel ekonomik hedefler doğrultusunda yönlendirilmesidir.

Türkiye’nin tarım politikası amaçları her 5 yılda bir hazırlanan kalkınma planlarında belirlenmektedir. Türkiye’de 1960’lı ve 1970’li yıllarda ağırlıklı olarak tüketici refahı, üretici geliri ve fiyat istikrarı gibi tarım politikası amaçlarına yer verilirken 1980’li ve 1990’lı yıllarda döviz ve hükümet gelirini artırmaya yönelik tarım politikası amaçları ön plana çıkmaktadır.

2006 yılında yayınlanan yasaya göre ön görülen destekleme politikasının amacını iki temel esasa dayandırmıştır. Birincisi, tarım sektörünün öncelikli problemlerinin çözümüne katkıda bulunmak, ikincisi ise uygulanan politikaların etkinliğini artırmak, sektörün bu politikalara uyumunu kolaylaştırmaktır. Türkiye’de tarımsal desteklemenin amaçları özetle şu şekilde sıralanabilir:

  • Üreticilere yeterli ve adil bir yaşam standardının sağlanması
  • Tarım kesimi gelirlerinde belirli bir kararlılığın sağlanması
  • Yurt içi tarımsal ürün fiyatlarında belirli bir kararlılığın sağlanması
  • Yurt dışı kaynaklı ekonomik krizlerden, tarım kesiminin en az etkilenmesi yönünde gerekli önlemlerin alınması
  • Kırsal toplumun sağlıklı bir yapıya kavuşturulması ve bunun devamının sağlanması
  • Bölgeler arası gelişmişlik düzeyi farklarının en aza indirilmesi
  • Aile işletmeciliğinin teşviki ve korunması
  • Çevrenin korunması
  • Tüketiciler için emin, güvenli, düzenli ve yeterli bir ürün arzının garanti edilmesi
  • Tüketiciler için uygun bir fiyatın temini
  • Ülkenin tarımsal açıdan kendine yeterlilik derecesinin olanaklar ölçüsünde en üst düzeye çıkarılması ve tarım ürünlerine uluslararası piyasalarda rekabet gücü sağlanarak dışsatımın sürekli ve düzenli kılınması

Türkiye’de Tarımsal Destekleme Politikalarının Yürütülmesi ve Finansmanı

Türkiye’de uygulanan tarımsal destekleme politikaları, destekleme alımları, girdi destekleri, düşük faizli tarımsal kredi, süt teşvik primi ödemeleri, doğal afet ödemeleri, ekim alanlarının sınırlandırılması ve destekleme primleri gibi araçlar kullanılarak yürütülmektedir. Bunun yanında tarımsal alt yapı yatırımları, araştırma, eğitim ve yayım, yatırım teşvikleri, dış ticarete teşvik ve zaman zaman da ithalatta koruma gibi yöntemler kullanılmaktadır.

Türkiye’de tarımsal destekleme politikalarının yürütülmesi ve finansmanı 2006 yılından yayınlanan 5488 sayılı yasayla belirlenmiştir. Tarımsal Destekleri belirlemek üzere Tarımsal Destekleme ve Yönlendirme kurulu 2018’de geçilen Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemin’de Tarım ve Orman Bakanlığı mevcut durum analizi ve 2018-2022 stratejik Planı’da yer almaktadır.

Bunlar maddeler halinde sıralanmıştır:

  • Doğrudan gelir desteği
  • Fark ödemesi desteği
  • Telafi edici ödemeler
  • Hayvancılık destekleri
  • Tarım sigortası ödemeleri
  • Kırsal kalkınma destekleri
  • Çevre amaçlı tarım arazilerini koruma programı destekleri
  • Diğer destekleme ödemeleri

Tarım ve Orman Bakanlığına bağlı olarak tarımsal politikaların yürütülmesinden sorumlu teşkilatların yapısı bakanlığın organizasyon şemasından incelenebilir ( www.tarimrman.gv.tr ) Bkz: Şekil 6.2.

Tarım sektöründe risklerin çok fazla olması, yılda bir kez gelir elde edilmesi bu sektörde çalışanların sürekli bir kaynak ihtiyacı içinde olmalarına neden olmuştur. Bu finansman kurumsallaşmamış ve kurumsallaşmış olmak üzere başlıca iki kaynaktan sağlanır:

  • Kurumsallaşmamış kredi kaynakları
    • Cumhuriyetin ilk yıllarında sıklıkla başvurulan ve günümüzde de devam eden yakın komşu ya da akrabalardan güvene dayalı olarak alınana borçlar.
  • Kurumsallaşmış kredi kurum ve kuruluşları
    • Merkez Bankaları
    • Özel Kredi Kurumları
    • Tarım Kredi Kooperatifleri
    • Kamu Tarımsal Kredi Kuruluşları
  • Destekleme alımı yapan kuruluşlar
    • Kamu iktisadi teşebbüsleri
      • Tütün, Tütün Mamulleri Tuz ve Alkol İşletmeleri Genel Müdürlüğü
      • Çay İşletmeleri Genel Müdürlüğü
      • Et ve Balık Kurumu
      • Toprak Mahsulleri Ofisi
      • Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş.
    • Tarım Satış Kooperatifleri ve birlikleri (Örnek olarak bazılarına yer verilmiştir.)
      • Çaykur (çay)
      • Tariş (çekirdeksiz üzüm, çekirdekli üzüm, kuru incir, zeytinyağı)
      • Fiskobirlik (fındık)
      • Tekel (tütün, anason)
      • Şeker Fabrikaları AŞ (şekerpancarı)
      • Koza Birliği (ipekböceği kozası)
      • Isparta Gülyağı ve Yağlı Tohumlar Tarım Satış Kooperatifleri Birliği

Türkiye’de Tarımsal Destekleme Politikalarının Etkileri

Türkiye’de uygulanan tarımsal destekleme politikalarının çeşitli etkileri aşağıda sıralanmıştır:

  • Ürün bazında fiyat desteği ve genel bütçeden yapılan transferler
  • Tarımsal desteklemelerin tüketiciler ve vergi mükellefleri üzerindeki etkileri
  • Üretici gelirlerini yükseltici etkisi
  • Tarımsal destekleme politikaları ve siyasal etkiler

Türkiye’de Tarımsal Destekleme Politikalarının İrdelenmesi

Ülkemizde geçerli olan ve tek destek olması için yoğun çaba harcanan doğrudan gelir desteği üreticilerin ihtiyaçlarına tam olarak cevap verememiştir. Tarımsal desteklemenin olumlu yönlerine bakıldığında destekleme alımları tarım kesimindeki düşük gelirli üreticilerin gelirlerini arttırmakta gelir dağılımı adaletine yardımcı olmaktadır. Şimdi doğrudan gelir desteğinin olumlu ve olumsuz yönlerine kısaca değinilecektir:

  • Olumlu yönler
    • Destekleme alımları üretimi ve tarımda verimlilik dolayısıyla büyüme de artmaktadır.
    • Üretim fazlası önlenebilir.
    • Tarımsal ürün fiyatlarının aşırı düşüşünü önlenebilir.
    • Üreticiye belli oranda para yardımı sağlanır.
    • Tarımsal desteklerin maliyeti nispeten daha azdır.
  • Olumsuz yönler
    • Desteklenen ürünlerin kalitesine dikkat edilmesi güçtür
    • İl bazında destek dağılımı adaletsiz olabilir.
    • Desteğin zamanında yapılması tam olarak sağlanamaz.
    • Diğer tarımsal desteklerde kısıtlamalara neden olabilir.
    • Toprak sahibi olmayan tarım üreticilerinin destekten yararlanması güçleşmektedir.
    • Pilot bölgelerde yapılan uygulama sonuçlarına göre süreç başarısız olmuştur.
    • Kayıt altına alınamayana araziler dolayısıyla bazı çiftçiler bu destekten faydalanamaz.
    • Kadastro çalışmalarının yetersizliği desteğin dağılımını olumsuz etkiler.
    • Uygulama çok fazla bürokratik süreç içermektedir.