Ünite 4: Türk Siyasal Yaşamında Anayasal Geçişler

Osmanlı Devleti’nde Anayasacılık Hareketleri

İlk Anayasal Nitelikte Belgeler

Sened-i İttifak: Osmanlı İmparatorluğu tarihinde anayasal nitelikte ilk belge 1808 tarihli Sened-i İttifak olarak kabul edilir. Bir giriş, yedi şart (madde) ve bir zeyl’den (ek) oluşan bu belge, Sadrazam Alemdar Mustafa Paşa’nın âyanları davet ettiği bir toplantıda, bu toplantıya katılanların/temsilci gönderenlerin bazıları tarafından imzalandıktan sonra, padişah II. Mahmut tarafından da imzalanmıştır.

Sened-i İttifak çevre güçlere karşı merkezi devlet otoritesini güçlendirmeyi amaçlayan sadrazamın girişimiyle ortaya çıkmıştır. Bu anlamda Sened-i İttifak, padişahın mutlak iktidarının sınırlanabileceği fikrini ortaya koyması bakımından önemli bir belge olarak kabul edilir.

Tanzimat Dönemi: Osmanlı İmparatorluğu’nun yaşadığı sorunlara çözüm getirmek amacıyla ve Batılı devletlerin etkileri ile 19. yüzyıl başında bazı reform girişimleri yapılır. Bu çerçevede iktidarın yetkilerini ve devlet-toplum ilişkilerini düzenleyen metinler de ortaya çıkar. Bunlar arasında en önemlilerinden bir tanesi 1839 tarihli Gülhane Hattı Hümayunu (Tanzimat Fermanı) ise bir diğeri 1856 tarihli Islahat Fermanı’dır.

Gülhane Hattı Hümayunu padişahın tek taraflı iradesinin sonucu olduğu için, Sened-i İttifak’tan farklı olarak ferman niteliğindedir. Padişah, tebaasına birtakım haklar bahşetmiş, bunlara uyacağına dair yemin etmiş, ancak bunlara uyulmamasını herhangi bir yaptırıma bağlamamıştır. Kanunların üstünlüğüne vurgu yapılan metinde, can güvenliği, şeref, haysiyet ve ırzın korunması, aleni yargılanma hakkı, askerlik hizmetlerinde adalet ve eşitlik, mali güce göre vergi alınması ilkesi, devlet harcamalarının kanunla yapılması ve denetlenmesi, mülkiyet hakkı, müsadere yasağı ve eşitlik ilkesi gibi konular yer almaktadır.

Islahat Fermanı ise 1856 yılında yapılan Paris Konferansı öncesinde bazı Avrupa Devletlerinin baskısıyla ilan edilmiştir. Temel hükümleri Sadrazam Ali Paşa ile İstanbul’daki İngiliz ve Fransız elçileri arasında kararlaştırılan belgenin asıl amacı Müslümanlar ile gayrimüslimler arasında tam bir eşitlik sağlanmasıdır. Sonuç olarak padişahın tek taraflı iradesini yansıtan bir ferman ile ilan edilmiştir.

İlk Anayasa (1876 Kanun-i Esasi)

İlk Anayasa olan Kanun-i Esasi 23 Aralık 1876 tarihinde ilan edilmiştir. Kanun-i Esasi her ne kadar dış etkilerin anayasanın kabulündeki rolünü gösterse de, anayasanın sadece dış baskılar sonucu kabul edildiğini ileri sürmek için yeterli değildir.

Sadrazam Mithat Paşa tarafından hazırlanan 57 maddelik anayasa taslağını (Kanun-ı Cedid) ülke koşullarına uygun görmeyen padişah, Sait Paşa’ya Fransız Anayasalarını çevirtmiş ve nazırlarından da bunları değerlendirmelerini istemiştir. Taslakların hazırlanmasının ardından anayasa hazırlamakla görevli resmi bir komisyon oluşturulmuştur. Zamanla yarışarak hazırlanan metin, 23 Aralık 1876’da padişah tarafından kabul ve ilan edilmiştir.

Padişah tarafından belirlenmeyen tek kurulun Heyet-i Mebusan olduğu bu sistemde, yasama ve yürütme organlarının işleyişinde de padişahın önemli yetkileri olduğu görülmektedir. Heyet-i Vükela, bazı konuları görüşmek için padişahtan izin almak zorundadır. Meclisin tatil ve feshedilmesi de padişahın kutsal hakları arasındadır. Meclis ile hükümet arasında bir uyuşmazlık çıkması halinde padişahın Heyet-i Mebusan’ı dağıtma yetkisi vardır.

Parlamentonun asıl işlevi olan yasa yapım sürecinde de padişahın ağırlığı görülmektedir. Padişahın mutlak veto yetkisi bulunur. Bu süreç incelendiğinde, seçimle gelen tek organ olan Heyet-i Mebusan’ın yetkisinin, sadece istemediği yasanın çıkmasını engellemekten ibaret olduğu görülür.

Oldukça geniş bir temel hak kataloğunun yanı sıra, yargı yetkisinin tamamen bağımsız mahkemelere bırakıldığı görülmektedir. Bununla birlikte, padişahın ısrarı üzerine eklenen 113. madde ile padişaha hükümet emrini ihlal edenleri sürgüne gönderme yetkisi verilmesi bu hakları etkisiz kılmaktadır. Nitekim bu alandaki olumlu hükümlerin kağıt üstünde kaldığı görülmüştür.

1876 Anayasası, padişahın zaten sahip olduğu yetkilerin bir anayasa ile meşrulaştırılması işlevini görmüştür. Padişahın yetkilerinin seçilmiş meclis olan Heyet-i Mebusan tarafından tam olarak sınırlanmadığı dikkate alındığında, bu rejim için meşrutiyet nitelemesi tartışmalı bir hal almaktadır. Ancak, özellikle yargı ve kısmen de olsa yasama işlevi açısından padişahı egemenliğin tek sahibi olmaktan çıkarması bakımından mutlakıyet rejiminden çıkıldığı da açıktır.

İlk Osmanlı parlamentosu 19 Mart 1877 günü açılmıştır. Bu meclis, seçimlerin “bu senelik” olduğuna dair hüküm gereğince üç ayı biraz geçen toplantı yılının ardından kendiliğinden dağılmış ve 13 Aralık 1877 tarihinde toplanan ikinci meclis için seçimler yenilenmiştir. Aralık’ta toplanan Meclis-i Umumi ise 14 Şubat 1878’de Osmanlı Rus Savaşı (93 Harbi) gerekçe gösterilerek II. Abdülhamit tarafından tatil edilmiştir. Padişahın, bir daha toplantı çağrısında bulunması için ise 30 yıl beklemek gerekmiştir. Böylece, padişahın tek taraflı iradesiyle Kanun-i Esasi askıya alınmış ve tam bir mutlakıyete geri dönülmüştür.

II. Abdülhamit’in uygulamaları kendi muhalefetini de doğurmuş ve özellikle Jön Türk hareketi gerek örgütlülüğü gerekse oluşturduğu kamuoyu ile 1908 yılında ikinci kez meşrutiyetin ilan edilmesinde etkili olmuştur.

II. Meşrutiyet’in ilanından kısa bir süre sonra Kanun-i Esasi’de önemli değişiklikler yapılacaktır. Meşrutiyet yeniden ilan edildikten sonra padişah karşısında güçlenen ilk organ hükümettir. Heyet-i Vükela (Kamil Paşa Kabinesi), Osmanlı siyasal hayatında ilk defa bir “hükümet programı” hazırlayarak kamuoyuna sunmuş ve yayınlamıştır.

İttihat ve Terakki Cemiyetince gösterilen adayların çoğunlukta olduğu Meclis 17 Aralık 1908 günü padişah tarafından açılmıştır. Oldukça kısa bir sürede Osmanlı siyasi hayatında birçok “ilk”in yaşanmasına tanıklık edilmiştir: İlk güven oylaması, ilk güvensizlik oyu bildiren karar, hükümet programını meclisin güvenine sunan ilk hükümet… Ancak sistem tam olarak oturmuş olmadığı için 31 Mart ayaklanmasının ardından bu kazanımlardan geriye dönüş yaşanmaya başlamış ve bu süreç ayaklanmayı bastırmak amacıyla Hareket Ordusu’nun İstanbul’a gelişinin ardından padişahın tahttan indirilmesine kadar devam etmiştir.

1909 Değişiklikleri: 1876’da padişahın tek taraflı iradesi söz konusu olduğu halde, 1909 değişikliği milletin temsilcileri tarafından yapılmış, padişah sadece kabul edip onaylamıştır. Dolayısıyla, 1909 değişikliği iki yanlı bir iradenin ürünü olarak misak anayasa özelliği taşımaktadır.

1909 değişikliklerinde devletin monarşik ve teokratik yapısı korunurken, padişahın gerçekten sınırlanması yönünde adımlar atılmıştır. Artık en önemli kurum Meclis-i Mebusan’dır. Meclis-i Mebusan padişah izni olmaksızın her konuda teklif verebilir hale gelmiştir. Padişahın mutlak veto yetkisi geciktirici vetoya dönüştürülmüştür. Meclisler, aynı metni 2/3 çoğunlukla kabul ettiği takdirde, padişah onaylamak zorundadır. Bakanlar Kurulu, padişah önünde sorumlu olmaktan çıkarılıp Meclis-i Mebusan önünde sorumlu hale getirilmiştir.

Padişahın yürütme alanına ilişkin yetkilerine bakıldığında, artık sadece sadrazam ve şeyhülislamı bizzat atayabildiği, diğer vekilleri ise sadrazamın seçimi doğrultusunda usulen atadığı görülmektedir. Bakanlar Kurulunun bir konuyu görüşmek için padişahtan izin alma zorunluluğu kaldırılmıştır.

Padişaha sürgün yetkisi veren 113. maddenin kaldırılması, sansür yasağı getirilmesi, postaya verilen evrakların mahkeme kararı olmadan açılamayacağının kabul edilmesi, kanun dışı tutuklamanın engellenmesi, toplanma ve dernek kurma haklarının anayasallaştırılması temel hak ve özgürlükler alanında önemli gelişmelerdir. Bütün bu değişiklikler doğrultusunda, 1909’da Osmanlı Devleti’nin parlamenter, anayasal bir monarşiye geçtiği ileri sürülebilir.

1921 Anayasası (Teşkilat-ı Esasiye Kanunu)

Osmanlı İmparatorluğu’nun 1. Dünya Savaşı’ndan yenilgi ile çıkmasının ardından, İstanbul işgal edilmiş (16 Mart 1920) ve Meclis-i Mebusan feshedilmiştir (11 Nisan 1920). Bu durum üzerine, kurtuluş mücadelesinin bir parçası olarak 23 Nisan 1920’de Ankara’da olağanüstü yetkileri haiz bir meclis kurulmuş ve bu meclise Büyük Millet Meclisi (BMM) adı verilmiştir.

20 Ocak 1921’de BMM tarafından kabul edilen Teşkilat-ı Esasiye Kanunu 23 madde ve bir de madde-i münferideden (ayrık maddeden) oluşan kısa çerçeve anayasa niteliğinde bir belgedir.

1921 Anayasasının en dikkat çekici özelliklerinden biri, Osmanlı Devleti resmen son bulmadığı halde, onunla aynı topraklar üzerinde bir Türkiye Devleti’nden bahsetmesi ve bu devletin Büyük Millet Meclisi tarafından idare olunduğunu bildirmesidir. İkinci önemli özelliği ise egemenliğin kayıtsız şartsız millete ait olduğunun belirtilmesidir. Bunların yanı sıra uygulanmakta olan kuvvetler birliği ilkesi ve meclis hükümeti sistemi daha ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Bu sistemde İcra Vekilleri Heyeti (Bakanlar Kurulu), Meclisten ayrı ve bağımsız bir organ değil, Meclisin bir organı olarak kabul edilmektedir.

1921 Anayasasının en uzun bölümü 14 madde ile yerel yönetimlerin düzenlenmesine ilişkindir. Vilayet (İl), Kaza (İlçe) ve Nahiye (Bucak) biçiminde bir örgütlenmeyi öngören bu anayasa yerinden yönetim ilkesine ağırlık vermiş, illere ve bucaklara özerklik tanımasıyla dikkat çekmiştir.

Teşkilat-ı Esasiye Kanunu hem uygulandığı süre hem de içerik bakımından kısa ve çoğu maddesi uygulamaya geçmemiş bir anayasadır. Göreve başlamasının hemen ardından Lozan Antlaşması’nı onaylayan Meclis, yeni bir anayasa yapımına gerek duymaksızın Anayasanın bir maddesini değiştirmek suretiyle cumhuriyet rejimini kabul etmiş, ardından da hükümet sistemiyle ilgili önemli değişiklikler yapmıştır. Bu değişiklikler 1924 Anayasası sistemine bir geçiş niteliğindedir.

1924 Anayasası

20 Nisan 1924’de kabul edilen Anayasanın temel özelliklerine bakıldığında, ilk maddede Türkiye Devleti’nin cumhuriyet ile yönetildiğine ilişkin hükmün yer aldığını ve bu maddenin değiştirilmesinin teklif dahi edilemeyeceği ilkesinin kabul edildiği görülmektedir. Egemenliğin kayıtsız şartsız millete ait olduğunun belirtilmesi ile millet egemenliğine gönderme yapılırken, egemenliğin kullanımı millet adına Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne bırakılmıştır. Meclis yasama yetkisini bizzat, yürütme yetkisini ise kendi seçtiği cumhurbaşkanı ve onun belirlediği bakanlar kurulu eliyle kullanacaktır. Yargı yetkisi ise, yine millet adına bağımsız mahkemelerce kullanılacaktır.

Cumhurbaşkanı milletvekilleri arasından bir seçim dönemi (kural olarak 4 yıl) için seçilir. Cumhurbaşkanınca meclis üyeleri arasından seçilen başbakan, yine meclis üyeleri arasından bakanları belirler ve cumhurbaşkanının onayına sunar. Bu şekilde kurulan hükümetin bir hafta içinde programını sunması ve güvenoyu alması gerekmektedir.

1924 Anayasasının metni dikkate alındığında, cumhurbaşkanının konumunun zayıf, meclisin üstün olduğu düşünülebilirse de, uygulamada cumhurbaşkanı olan kişilerin kimliği ve dönemin özellikleri nedeniyle aksi yönde bir sonuç ortaya çıkmıştır. Bunun en önemli gerekçelerinden biri de tek parti rejimidir.

1924 Anayasası temel hak ve özgürlükler alanında bireyci ve liberal bir anlayışa sahiptir. Özgürlüklerin sınırı, başkalarının özgürlükleridir (m.68). Kişi dokunulmazlığı, düşünce, ifade, vicdan, din, basın, seyahat, sözleşme, mülkiyet, toplantı yapma, dernek kurma gibi klasik hakların çoğu “Türklerin tabii hakkı” olarak kabul edilmiştir (m.70). Anayasaya göre buradaki Türk kelimesi, Türkiye’de din ve ırk ayırt etmeksizin vatandaşlık bakımından herkesi ifade etmektedir (m.88). Seçme hakkı 18, seçilme hakkı ise 30 yaşını bitiren erkek Türk vatandaşlarına tanınmıştır (m.1011). 1934’de kadınlara da seçme ve seçilme hakkı tanınmasıyla birlikte, seçme yaşı 22’ye çıkarılmıştır. Parasız ilköğretim hakkına yönelik düzenleme (m.87) dışında, sosyal haklarla ilgili tek bir madde bulunmamaktadır.

1924 Anayasası ilk halinde devletin dini olarak İslam dinini belirtmişse de, 1928 yılında yapılan değişiklikle bu madde Anayasa metninden çıkartılmıştır. 1937 yılında yapılan değişiklikle de devletin laik yapısı anayasa hükmü haline getirilmiştir.

1924 Anayasası döneminde tek partili rejimden çok partili hayata geçilirken Anayasada bir değişiklik yapılmamıştır. Ancak, kuvvetler birliği anlayışına dayalı bu Anayasa, çoğunluk dışında kalanların, başka bir ifadeyle muhalefetin korunmasını sağlayacak mekanizmalardan yoksundu. Bu durum uygulamada sıkıntılara yol açmış ve çoğunluk partilerinin diktatörlüğü tehlikesini gündeme getirmiştir. Demokrat Partinin antidemokratik uygulamaları artan bir ivme gösterirken, bu durumdan rahatsızlık duyan orta rütbeli bir grup subay, 27 Mayıs 1960’da Türk Silahlı kuvvetleri adına yönetime el koymuştur.

1961 Anayasası

İlk aşamada 37 subaydan oluşan Milli Birlik Komitesi (MBK), 1 sayılı kanunla 1924 Anayasasına göre TBMM’ye ait olan bütün yetkileri kendisinin kullanacağını belirtmiştir. Altı ay kadar sonra ise, anayasa ve seçim kanununu yapmak üzere iki kanatlı bir kurucu meclis oluşturulması yoluna gidilmiştir. Türkiye tarihindeki ilk kurucu meclis, o dönemde sayısı 23’e inmiş olan Milli Birlik Komitesi’nin yanı sıra Temsilciler Meclisi’nden oluşmaktadır.

Anayasa görüşmelerinin önce Temsilciler Meclisinde, ardından MBK’de yapılacağı belirtilmiştir. Bir uyuşmazlık olması durumunda, iki meclisin eşit temsil edildiği bir karma kurul oluşturulacak ve bu kurulun kabul ettiği metin Kurucu Meclis birleşik toplantısında üçte iki çoğunlukla karara bağlanacaktır.

Anayasanın kabulünde son olarak halk oylaması yapılması öngörülmüştür. Oylama sonucunda hayır oylarının fazla olması durumunda genel seçimlerle oluşacak yeni bir Temsilciler Meclisi’nin kabul edeceği metnin halk oylamasına başvurulmadan yürürlüğe gireceği belirtilmiştir. 9 Temmuz 1961 günü yapılan %80’in üstünde bir katılım oranının yakalandığı oylamada geçerli oyların %61,5’i anayasanın kabul edilmesi yönünde olmuştur.

Bu şekilde kabul edilen 1961 Anayasası 157 madde ve 22 geçici maddenin yanı sıra bir de başlangıç bölümü içeren oldukça kapsamlı ve ayrıntılı bir metindir. Bu metin özellikle üç alanda kendisinden önceki anayasalardan ayrılmaktadır. Bunlar temel hak ve özgürlükler, devlet iktidarının bölüştürülmesi ve anayasanın üstünlüğü ilkesinin koruma altına alınması olarak sayılabilir.

Temel Hak ve Özgürlükler Alanı

1961 Anayasası temel hak ve özgürlükleri tanımanın yanı sıra, bunların etkin bir biçimde korunmasını sağlamaya yönelik olarak etkili bir idari yargı, etkili bir anayasa yargısı ve yargı bağımsızlığı konularına özel bir önem vermiştir.

İktidarın Paylaşımı ve İşleyişi

1961 Anayasasının, önceki anayasalardan önemli bir farkı egemenliğin kullanımını tek bir organa değil, birden çok organa ait yetki ve görev olarak kabul etmesidir. Türkiye Büyük Millet Meclisi, sadece yasama yetkisini kullanmaktadır ve artık Millet Meclisi (450 üye) ile Cumhuriyet Senatosu (150 üye) adı verilen iki kanattan oluşmaktadır.

Yürütme yine siyasi olarak sorumsuz cumhurbaşkanı ve sorumlu bakanlar kurulundan oluşmaktadır. Cumhurbaşkanı ve başbakanın TBMM üyeleri arasından belirlenmesi bir zorunluluk olarak devam ederken, başbakana TBMM dışından bir bakan atama olanağı getirilmiştir. Yürütmenin uzantısı olan idareye yönelik düzenlemelerde ise, yerinden yönetim ilkesi, yerel yönetim organlarının seçimle oluşması ile TRT ve üniversiteler gibi özerk kurumlar dikkat çekmektedir.

Bu özelliklerin yanı sıra, demokratik bir sistemde doğal karşılanmaması gereken bir asker ağırlığı göze çarpmaktadır. Bu durum, yasamaya belirli bir üstünlük tanıyan parlamenter rejim olarak tanımlanabilecek 1961 Anayasası sisteminin demokratik ve özgürlükçü yapısı ile çelişmektedir (Tanör, s.402).

Anayasanın Üstünlüğünün Korunması

1961 Anayasanın en önemli yeniliklerinden biri de kanunların anayasaya uygunluğunu denetlemekle görevli Anayasa Mahkemesinin kurulmasıdır. 15 asıl 5 yedek üyeden oluşan Anayasa Mahkemesi üyeleri, Yargıtay, Danıştay gibi yüksek mahkeme yargıçları tarafından kendi üyeleri arasından ve cumhurbaşkanı ile TBMM tarafından seçilmekteydi. Anayasa Mahkemesinin yapacağı inceleme sonrası kanun hükmünü Anayasaya aykırı bulması halinde iptal kararı vermesi mümkündür. O güne kadar millet iradesinin tek temsilcisi olarak kabul edilen TBMM tarafından çıkarılan bir kanunun yargıçlar tarafından iptal edilebilmesi egemenlik anlayışında da önemli bir gelişmeye işaret eder.

Anayasa Değişiklikleri

1961 Anayasası, kendisinden önceki dönemde çoğunluk diktatörlüğüne dönüşen rejimin bir daha ortaya çıkmasını engelleme amacıyla birtakım denge mekanizmaları oluşturmuştur. Ancak, ikinci meclis (Senato), Anayasa Mahkemesi, daha güçlü bir idari yargı ve özerk kurumlar yürütmenin daha yavaş ve daha az etkin hareket etmesine yol açmıştır.

1969-1974 yılları arasında yedi anayasa değişikliği yapılmış olmakla birlikte, bunlardan en geniş ölçekli olanı 1971 yılı değişikliğidir. Askerin siyasi hayata müdahale ettiği 12 Mart 1971 muhtırasının ardından elliye yakın maddede değişiklik yapılmıştır. Bu değişiklik, sadece nicelik bakımından değil nitelik bakımından da çok önemlidir. Yapılan değişiklikler 1982 Anayasasına giden yolda ilk adımlar olarak görülebilir.

1982 Anayasası

12 Eylül 1980’de Türk Silahlı Kuvvetlerinin bir kez daha yönetime el koymasının ardından, en yüksek rütbeli beş komutanın oluşturduğu Milli Güvenlik Konseyi çıkardığı bir kanunla yasama ve tali kurucu iktidar yetkilerini kullanmaya başlamıştır.

Darbeden on ay kadar sonra yeni bir anayasa yapımı için Kurucu Meclis oluşturulmasına yönelik kanun kabul edilmiş ve 1961 Anayasasının hazırlık dönemine benzer biçimde bu Kurucu Meclisin de asker ve sivil iki kanattan oluşturulması esası benimsenmiştir. Ancak, Her konuda son karar yetkisi Milli Güvenlik Konseyindedir.

Sivil toplumun anayasa hakkında görüş bildirmesine de ciddi sınırlamalar getirilmiştir. Siyasi partiler feshedilmiş, eski siyasi parti yöneticilerinin görüş bildirmesine izin verilmemiştir. Dernek, topluluk, tüzel kişilik olarak da beyan yasağı getirilirken, vatandaşların sadece kendileri adına görüş bildirmelerine izin verilmiştir. Bu koşullarda 7 Kasım 1982 tarihinde yapılan halk oylamasına seçmenlerin %91,27’si katılmış ve Anayasa %91,37 oyla kabul edilmiştir. Katılım oranının yüksek olmasında bu oylamaya katılmayanlar için 5 yıl süreli seçme ve seçilme yasağı getirilmiş olmasının, kabul oranının yüksekliğinde ise ret kararı çıkması durumunda ne olacağının belirli olmamasının etkili olduğu düşünülebilir.

1982 Anayasasının temel özelliklerine bakıldığında otorite-özgürlük dengesinde otoriteden yana olduğu, devlet organları arasında yürütmeyi, yürütme içinde de cumhurbaşkanını güçlendiren ve 1961 Anayasasına göre daha az katılımcı bir demokrasi modelinin benimsenmiş olduğu görülür (Özbudun, 2005:57-66). 12 Eylül 1980 ile 6 Aralık 1983 tarihleri arasında yapılan yasama işlemlerinin Anayasaya aykırılığının ileri sürülmesi yasaklanmıştır.

1982 Anayasası halk oylamasında yüksek bir oyla kabul edildiği halde, başından beri ciddi eleştirilerin hedefi olmuştur. Halen yürürlükte bulunan 1982 Anayasasında bugüne kadar 20 kez değişiklik yapılmış, TBMM tarafından kabul edilen bir tanesi ise halk oylamasında reddedilmiştir. Bunlar arasında en kapsamlı değişiklikler 1995, 2001, 2007, 2010 ve 2017 yıllarında yapılanlardır.

Anayasa Değişiklikleri

Proje 1987-1993-1995-1999 Değişiklikleri: 1987 yılında yapılan ilk değişiklikte (RG.18.05.1987) seçmen yaşı indirilmiş, milletvekili sayısı dört yüzden dört yüz elliye çıkarılmış, anayasayı değiştirme usulü nispeten kolaylaştırılmış ve en önemlisi 1980 öncesi dönemde siyaset yapmış olan birçok kişiye siyaset yasağı getiren hüküm yürürlükten kaldırılmıştır.

1993 yılında halk oylamasına gerek duyulmadan yapılan ikinci değişiklik ile özel radyo ve televizyon kurulmasına engel olan hüküm değiştirilmiştir (RG.10.07.1993).

1995 yılında halk oylamasına gerek duyulmadan yapılan üçüncü değişiklik ile 1982 Anayasasının başlangıç bölümünden başlayarak, temel hak ve özgürlükler, yasama, yürütme ve yargı alanlarında oldukça kapsamlı değişiklikler yapılmıştır (RG.26.07.1995).

Dernekler, vakıflar, sendikalar, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve kooperatiflerin siyasi partilerle ilişkileri ve siyasi faaliyetlerine ilişkin yasaklar kaldırılmış, idarenin dernek ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının faaliyetlerine son verebilmesi zorlaştırılmış ve bu kararın 24 saat içinde yargıç onayına sunulması koşulu getirilmiştir. Kamu görevlilerine grev ve toplu sözleşme hakkı tanınmadan sendika kurma hakkı tanınırken, yükseköğretim eleman ve öğrencilerinin belli koşullarla siyasi parti üyesi olmalarının yolu açılmıştır.

1999 yılında halk oylamasına gerek duyulmadan yapılan 4. değişiklikte (RG.18.06.1999) Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararları doğrultusunda Devlet Güvenlik Mahkemelerinin asker üyelerinin yerine sivil üye atanması usulü kabul edilmiştir. Böylece 1982 Anayasasının demokratik usullere aykırı bir biçimde askere tanıdığı ayrıcalıklardan biri kaldırılmıştır.

2001 Değişiklikleri (6. Değişiklik: RG.17.10.2001, 7. Değişiklik: RG.01.12.2001): Anayasanın başlangıç dahil 33 maddesinin (13, 14, 19, 20, 21, 22, 23, 26, 28, 31, 33, 34, 36, 38, 40, 41, 46, 49, 51, 55, 65, 66, 67, 69, 74, 87, 89, 94, 100, 118, 149 ile geçici 15. madde) değiştirildiği bu paketin amacı Avrupa Birliği’ne uyum doğrultusunda Kopenhag kriterlerini sağlamaktır.

2001 değişikliğinin en önemli kazanımı temel hak ve özgürlükler alanındadır. 1982 Anayasasının temel hak ve özgürlükleri sınırlandırma rejimi tamamen değiştirilmiştir.

2001 değişikliğinin bir diğer önemli noktası, 12 Eylül 1980 ile 6 Aralık 1983 tarihleri arasında Milli Güvenlik Konseyi tarafından çıkarılan kanunların (838 yasama işleminin) Anayasaya uygunluk denetiminin yapılmasını engelleyen Geçici 15. maddenin 3. fıkrasının yürürlükten kaldırılmasıdır.

2002 Değişikliği (8. Değişiklik: RG.31.12.2002): Bu değişiklik, Kasım 2002’de yapılan milletvekili seçimleri sonucunda ortaya çıkan sorunun çözümüne yöneliktir. Seçimden birinci parti konumunda çıkan Adalet ve Kalkınma Partisinin Genel Başkanı Recep Tayyip Erdoğan mevzuat nedeniyle aday olamamış, dolayısıyla milletvekili seçilememiştir. Parlamentoda bulunan iki partinin uzlaşması ile hem seçim engeline ilişkin maddede (m. 76) hem de ara seçime ilişkin maddede (m. 78) değişiklik yapılarak, iktidar partisi genel başkanının başbakan olmasının önündeki anayasal engel kaldırılmıştır.

2004 Değişikliği: 2004 yılında yapılan 9. değişiklik, Avrupa Birliği’ne uyum amacıyla iktidar ve muhalefet partilerinin uzlaşması ile kabul edilmiştir (RG.22.05.2004). Değiştirilen hükümler arasında, ölüm cezasının tamamen kaldırılması, (m. 15, 17, 38, 87), kadın-erkek eşitliğini sağlamada devletin pozitif yükümlülüğü (m. 10) ve temel hak ve özgürlüklere ilişkin uluslararası andlaşmaların kanunların üstünde olduğuna dair düzenlemeler (m. 90) dikkat çekmektedir. Yükseköğretim Kurulunun oluşumundan Genelkurmay Başkanlığı kontenjanının çıkarılması (m. 131), Devlet Güvenlik Mahkemelerinin anayasal dayanağının kaldırılması (m. 143) ve Silahlı Kuvvetlerin Sayıştay tarafından denetimine getirilen sınırlamaların kaldırılması (m. 160) Anayasadan orduya sağlanan bazı ayrıcalıkların ayıklanması bakımından önemlidir.

2007 Değişiklikleri (13. Değişiklik: RG.18.05.2007, 14. Değişiklik: RG.16.06.2007, 15. Değişiklik: RG.16.10.2007): 13. değişikliğin amacı, seçilme yaşını 25 yaşa indiren değişiklik ile bağımsız adayların birleşik oy pusulasında yer almasını düzenleyen değişikliğin yapılacak genel seçimlerde uygulanmasının sağlanmasıdır.

2007 yılında yapılan asıl değişiklik, cumhurbaşkanı seçiminde yaşanan krizi aşma amacıyla yapılan 14. değişikliktir. Bu değişiklik ile hem toplantı yeter sayısının ne olduğu hakkında açık düzenleme yapılırken hem de cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi esası getirilmiştir. Yasama döneminin dört yıla indirildiği bu değişiklikte, cumhurbaşkanının süresi de beş yıl olarak belirlenmiş ve ikinci kez seçilebilmesinin önü açılmıştır.

15. değişiklik, cumhurbaşkanlığı seçiminde yaşanan krize bir tepki olarak kısa bir sürede yapılmıştır. Bu nedenle de bazı özensizlikler dikkat çekmektedir. Örneğin, yasama dönemi dört yıla indirildiği halde, meclis başkanının süresini düzenleyen 94. maddede buna paralel değişiklik yapılması unutulmuştur. Değişiklik metni halk oylaması ile kabul edilmeden önce 11. cumhurbaşkanının yeni seçilen TBMM tarafından seçilmiş olması, geçici hükümlerde 11. cumhurbaşkanının seçimine ilişkin düzenlemeleri anlamsız kılmış, bu doğrultuda halk oylaması öncesinde halk oylamasına sunulan metin üzerinde değişiklik yapılmak zorunda kalınmıştır.

2008 Değişikliği (16. Değişiklik: RG.23.02.3008): 2008 yılında yapılan bu değişikliğin amacı üniversitede türban yasağının aşılmasıdır. Ana muhalefet partisi CHP’nin muhalefetine rağmen, AKP ve MHP’nin uzlaşması ile halk oylamasına gerek kalmaksızın TBMM tarafından kabul edilen ve Cumhurbaşkanı Abdullah Gül tarafından onaylanan bu değişiklik CHP’nin başvurusu üzerine Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir (RG.22.10.2008). Anayasa Mahkemesinin bu kararı yetkisini aştığı gerekçesiyle eleştirilmiştir.

2010 Değişikliği (17. Değişiklik: RG.13.05.2010): 2001 değişikliğinden sonra 1982 Anayasasında en kapsamlı değişiklik 2010 yılında yapılmıştır. Bu değişikliğin asıl ağırlık noktasını Anayasa Mahkemesi (AYM) ile Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun (HSYK) yapısı ve yetkilerinin değiştirilmesi oluşturmaktadır. Bunun yanı sıra, askeri yargının görev alanını daraltan düzenlemeler ile geçici 15. maddenin 12 Eylül dönemine cezai, mali ve hukuki yargı bağışıklığı getiren hükmünün yürürlükten kaldırılması 12 Eylül rejimin izlerinin silinmesi bakımından önem taşımaktadır.

Uluslararası Çalışma Örgütü (İLO) Sözleşmelerine uyum sağlama amacıyla sendika hakkında işkolu ayrımı yapan, grev ve lokavt hakkını gereksiz sınırlayan hükümlerin yürürlükten kaldırılması ile memurlara toplu sözleşme hakkı getiren düzenlemeler önemlidir (m. 51, 53, 54, 128).

Askeri Yargıtay ve Askeri Yüksek İdare Mahkemesinin kuruluşu, işleyişi, mensuplarının disiplin ve özlük işlerinin kanunla düzenlemesine ilişkin esaslardan “askerlik hizmetinin gerekleri” ibaresi çıkarılmıştır (m. 156, 157). Askeri yargının görev alanının daraltılması (m. 145) ise, 1961 Anayasasından itibaren sürekli genişleyen askeri yargı alanının demokratik bir hukuk devletinde olması gereken standartlara getirilmesi bakımından oldukça önemlidir.

Anayasa Mahkemesinin görevleri arasına bireysel başvuru yolunun eklenmesi ve artması beklenen iş yükü nedeniyle de mahkemenin yapısı ve çalışma usulünün değiştirilmesi 2010 değişikliğinin en önemli konularından biridir. Buna paralel olarak, mahkemenin üye sayısı 17’ye çıkarılmış, yedek üyelik kaldırılmıştır. 14 üyenin belirlenmesinde cumhurbaşkanı son söze sahip olmayı sürdürürken üç üye TBMM tarafından belirlenecektir. Cumhurbaşkanının bu alandaki yetkilerinin devam etmesinin yanı sıra, TBMM tarafından seçilecek üyelerde nitelikli çoğunluk, başka bir ifadeyle uzlaşma aranmaması eleştirilmiştir.

Benzer bir durum HSYK için de geçerlidir. HSYK’ya ilişkin hükümler sadece hakim ve savcılar ile ilgili görünmekle birlikte aslında yargı bağımsızlığının sağlanması ile ilgilidir.

2010 değişikliğinin 12 Eylül rejimiyle hesaplaşma anlamında en simgesel değişikliği geçici 15. maddenin kaldırılmasıdır. Askeri müdahaleyi yapan generaller başta olmak üzere o dönem görev yapanlar için getirilen yargı bağışıklığını kaldıran bu hükmün 12 Eylül 2010 günü yapılan halk oylaması ile kaldırılmış olması anlamlı bir tesadüftür.

2011 Değişikliği ( 18. Değişiklik: RG.29.03.2011): Spor faaliyetlerinin yönetimine ve disiplinine ilişkin kararlarda zorunlu tahkim getirilmiş ve tahkim kurulu kararlarına karşı yargı yolu kapatılmıştır. Hukuk devleti ilkesinin istisnalarına bir yenisini ekleyen bu düzenlemenin Meclisteki tüm partilerin uzlaşması ile kabul edilmesi spor kamuoyunun gücünü göstermesi bakımından dikkate değerdir.

2016 Değişikliği (19. Değişiklik: RG.08.06.2016): Bu değişiklik ile Anayasaya bir geçici madde eklenerek, milletvekillerinin dokunulmazlıklarının kaldırılmasına ilişkin mevcut Anayasa kurallarına istisna getirilmiştir. 1982 Anayasasının 83. ve 85. maddeleri uyarınca, her bir milletvekili bakımından İçtüzükteki usul takip edilerek dokunulmazlıklar kaldırılabilir ve her karar Anayasa Mahkemesi denetimine tabidir. Anayasa değişikliği ile her milletvekili için ayrı bir değerlendirme yapılmaksızın, dosyası o anda belirli bir aşamada olan milletvekillerinin dokunulmazlığı kaldırılmıştır. Anayasal güvencelere aykırılık için Anayasa değişikliği yapılması hukuk devleti ilkesi bakımından olumsuz bir değişikliktir.

2017 Değişikliği (20. Değişiklik: RG. 11.02.2017):

Osmanlı-Türk anayasal gelişmelerinde ciddi bir kırılmaya işaret eden bu değişiklik, bir tür başkanlık sistemi olarak nitelendirilen “Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemini” getirmek amacıyla yapılmıştır.

18 maddelik bu değişiklikle, Anayasada çok sayıda madde değiştirilmiş ya da yürürlükten kaldırılmıştır. Milletvekili sayısının 600’e çıkarılması (m.75), milletvekili seçilme yaşının 18’e düşürülmesi (m.76), askeri yargının yeniden düzenlenmesi ile askeri yüksek mahkemelerin kaldırılması (m.142, m.145, m.156 ve m. 157) ve buna bağlı olarak Anayasa Mahkemesinin üye yapısının değişmesi (m.146), olağanüstü yönetim biçimlerinden olan sıkıyönetimin kaldırılması (m.121-122), Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun adının Hakimler ve Savcılar Kurulu olması ve Kurulun yapılanmasının 2010’dan sonra bir kez daha değiştirilmesi doğrudan hükümet sistemi ile ilgili olmayan değişikliklerdir. Bunlar arasında özellikle Hakimler ve Savcılar Kurulunun üye yapısının değişmesi önemlidir.

Yeni sistemde yürütme organı tek başlıdır ve yürütme yetkisi Cumhurbaşkanına aittir. Bu doğrultuda, Anayasada bakanlar kurulu ve başbakana ilişkin tüm düzenlemeler kaldırılmıştır. Cumhurbaşkanı seçimleri beş yılda bir yapılacaktır (m.77). 2007 değişikliğinde dört yıla indirilen yasama dönemi de yeniden beş yıla çıkarılmıştır. (m.77) Cumhurbaşkanı ve TBMM seçimlerinin her zaman aynı zamanda yapılması amaçlanmaktadır. Cumhurbaşkanı artık tarafsız değildir, seçildiğinde partisi ile ilişiği kesilmeyecektir. Cumhurbaşkanının etkin kimliğine uygun olarak cezai sorumluluğu yeniden düzenlenmiştir (m.105).

Cumhurbaşkanlığı makamında bir boşalma olması durumunda geçici süre ile de olsa yerini dolduracak yardımcının seçimle göreve gelmediği görülmektedir. Cumhurbaşkanı yardımcılarının yanı sıra bakanların atanması ve görevden alınması da Cumhurbaşkanının yetkisindedir. Cumhurbaşkanının atama yetkileri bakımından TBMM’ye herhangi bir rol verilmemiştir. Cumhurbaşkanı yardımcıları ile bakanların cezai sorumluluğu ayrıca düzenlenmiştir (m.106).

Cumhurbaşkanının kendi seçimini yenilemek kaydıyla TBMM seçimlerini yenileyebilmesi, TBMM’nin erken seçim kararını ise ancak beşte üç çoğunlukla alabilmesi klasik başkanlık sisteminden önemli bir sapmaya işaret etmektedir. Klasik başkanlık sisteminde, yasama ve yürütme organının birbirinin görevine son verememesi esastır.

Hükümet sistemi değişikliği ile birlikte yapılan en önemli değişikliklerden biri, yürütmenin asli düzenleyici işlem türü olarak Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin düzenleme alanının genişletilmesidir. Bakanlar Kurulunun kaldırılmasına paralel olarak kanun hükmünde kararname ile tüzük çıkarma yetkisine ilişkin hükümler yürürlükten kaldırılmıştır (m.91 ve m.115). Ancak, Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilecektir. Üst kademe yöneticilerin atanmalarına ilişkin usul ve esaslar (m.104); bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması (m.106); Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işleri (m.108) ile Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve görevleri (m.118) Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenecektir. Ayrıca kamu tüzel kişiliği kurulması kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle yapılabilecektir (m.123).

Yürütmenin güçlendirilmesi, yasamanın işlevsizleştirilmesi ön plana çıkmakla birlikte, TBMM çoğunluğu ile Cumhurbaşkanının farklı partilerden olması durumunda ciddi tıkanıklıklara neden olabilecek bir sistem söz konusudur. Anayasa değişikliği çok kapsamlı olsa da bütüne bakıldığında birçok eksiklik göze çarpmaktadır. Örneğin, Cumhurbaşkanının tarafsızlığına son verildiği halde yemin metninde bu husus unutulmuştur. Keza Cumhurbaşkanı bu kadar etkin konuma getirilirken, yargıya ilişkin yetkilerinin korunması sistemin denge unsurunun sağlanması bakımından olumlu görünmemektedir. Hukuk devleti bakımından askeri yüksek mahkemelerin kaldırılması olumlu bir gelişmedir. Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemleri yargı denetimi dışında bırakan hükmün kaldırılması da isabetlidir. Olağanüstü hâl döneminde çıkarılacak Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin yine yargı denetimi dışında bırakılması olumsuz olmakla birlikte, bu kararnamelerin TBMM tarafından üç ay içinde görüşülüp karara bağlanmaması halinde kendiliğinden yürürlükten kalkacağının öngörülmesi önemlidir. 1982 Anayasası, 20 değişiklik sonrası ilk halinden çok farklı bir hale gelmiştir. Buna rağmen, bütüncül bir değişiklik ihtiyacının devam ettiği söylenebilir.