Ünite 2: Türk Kamu Personel Rejiminin Kısa Tarihi ve Genel Yapısı

Türk Kamu Personel Rejiminin Kısa Tarihi

Batı tipi modern Türk kamu personel rejiminin tarihi Tanzimat ile başlamıştır. Tanzimat Dönemi’nde modern memurluk inşa edilmiştir. Osmanlı Dönemi’nde inşa edilen modern memurluk, Millî Mücadele sonrasında, Cumhuriyet’in temel ilkeleri çerçevesinde yeniden kurulmuştur. Günümüze kadar geçen süreci, Osmanlı Dönemi ve Cumhuriyet Dönemi adı altında iki döneme ayırmak mümkündür.

Osmanlıda Tanzimat Sonrasında Batı Tipi Modern Memurluğun İnşası

Osmanlı-Türk tarihinde Batı tipi modern memurluğun kuruluş tarihini 1839 Gülhane Hatt-ı Hümâyûnu’nun (Tanzimat Fermanı’nın) çok kısa bir süre öncesinde kabul edilen 1838 Maâşat Fermanı ile başlatmak gerekir. Peki bu tarihten önce Osmanlı-Türk tarihinde memur yok mu idi? Tabi ki vardı. Ancak bu memurluğu Osmanlı tipi memurluk olarak nitelendirmek gerekir. 1838 Maâşat Fermanı ile Batı tipi memurluk kurulmuştur. Osmanlı’da modern memurluk, kapitalizmin kurumsal bir yapısı olarak yerleşmiştir. 1838 Maâşat Fermanı ve bu Ferman’daki unsurları tekrar eden 1839 Tanzimat Fermanı’nda Batı tipi memurluğun kurucu niteliği olarak memurun maaş ile istihdam edilmesi ilkesi kabul edilmiştir. Tanzimat Fermanı’nda “memurlara yeterli maaş bağlanmış olup, henüz bağlanmamış olanlarınki de belirlenecektir. Bu yolla da, şeriata aykırı olan ve ülkemizin gerilemesinde başrolü oynayan rüşvet belası güçlü bir yasa ile ortadan kalkmış olacaktır” ifadesi yer almıştır. Osmanlı’da Batı tipi modern memurluğun kuruluşu yönünde ikinci büyük adım 1856 yılında kırâat olunan Islâhat Fermanı’dır. 1856 Islâhat Fermanı ile Batı tipi modern memurluğun ikinci olmazsa olmaz öğesi olan yurttaşların (Osmanlı milletlerinin) eşit ve özgür biçimde; erdem ve yetenekleri doğrultusunda memurluğa girebilmesi ilkesi kabul edilmiştir. Ferman’da yurttaşlık- kamu hizmetine girme; Osmanlı milletlerinin eşit ve özgür biçimde hizmete girme esasına bağlanmıştır. Islâhat Fermanı’nda ayrıca, Osmanlı tebaasının, askerî ve sivil okullara girmesinde eşitliği kabul edilmiştir. Tanzimat’la başlayan süreç, 1876 Kanun-ı Esasîsi ile yeni bir aşamaya ulaşmıştır. 1876 Kanun-ı Esasisi’nde Memurîn (memurlar) kenar başlıklı maddelerde, memurların statüsüne ilişkin hükümler ve hizmetler ilişkisinin kesilmesine dair koşullar yanında, memurlara emeklilik hakkı tanınmıştır. Diğer yandan, Anayasa’da memurların “ehliyet ve kabiliyetlerine” göre hizmete kabul olunacakları ve devlette istihdam olunmanın genel koşulu olarak, devletin resmî dili olan Türkçeyi bilme kabul edilmiştir; “Tebaai Osmaniyenin hidematı Devlette istihdam olunmak için devletin lisan-ı resmisi olan Türkçeyi bilmeleri şarttır”. 1876 Kanun-ı Esasîsi’nde kabul edilen anayasal ilkelere koşut olarak, 1880 yılında Maâşat Kararnamesi ve 1881 yılında Memûrîni Mülkiyye Terakkî ve Tekâüd Kararnamesi kabul edilmiştir. Bu iki yasa ve kabul edilen diğer düzenlemelerle Osmanlı Kamu Personel Rejimi hukuki bütünlüğe ulaşmıştır. Kabul edilen yasaların liberal kamu personel rejimi niteliğini taşıdığını söylemek mümkündür. 1881 tarihli Memûrîni Mülkiyye Terakkî ve Tekâüd Kararnamesi, esas olarak bir kamu personel ve kamu personeli emeklilik yasası niteliğindedir. 1880 tarihli Maâşat Kararnamesi ise hem maaş yasası, hem de kadro yasası niteliğine sahip olmuştur. Her iki yasa, kimi değişikliklere uğrasa da esas olarak Cumhuriyet’e kadar uygulanmıştır. Yasa’da memurluk rejimi dönemin koşullarına paralel olarak kurulmuş, hizmete alınmadan, hizmetle ilişkinin kesilmesi ve emeklilik rejimine kadar bütün süreçleri kapsayacak biçimde inşa edilmiştir. Yasa’da yer alan memur olma koşulları şunlardır; Osmanlı Tebaasından olmak; 20 yaşını tamamlamak; iyi huy sahibi olmak; bir yıl ya da daha fazla ceza almamış olmak; ilgili memuriyetin gerektirdiği özel bilgiye sahip olduğunu diploma ya da komisyon önünde yapılacak sınavda ispatlamak. Memurun hizmetle ilişkisinin kesilmesi ise belirli koşul ve durumlara bağlanmıştır. Bunlar; memurun hukuka aykırı biçimde hizmete alınması; bir yıl içerisinde nizamnamelere göre üç kez idare tarafından ceza verilmiş olması; memurun kadrosunun ortadan kaldırılması; süreli atamalarda memurun atandığı sürenin bitmesi; memurun istifası ve idare tarafından istifasının kabulü; devlet tarafından zorunlu bir nedenin görülmesi; memurun bir suçu dolayısıyla hapse atılması ya da sürgüne hükmedilmesi; memurun görevini yapmada yetersizliğine karar verilmesi. Kurulan emeklilik rejiminde, memurun maaşından %5 kesinti yapılması ve emekliliğe hak kazanabilmesi için 30 yıl hizmete sahip olma koşulu getirilmiştir. Bakanlık ve idarelerin temsilcileri aracılığı ile yönetilen Emekli Sandığı, bütünüyle memurdan kesilen aidatlarla finanse edilmiştir.

Cumhuriyet Dönemi’nde Kamu Personel Rejiminin Yeniden Kuruluşu

Cumhuriyetin döneminde Osmanlı bürokratik mirası ve bunun bir öğesi olarak kamu personel rejimi aynen devralınmış, ancak personel rejimi Cumhuriyetin ilkeleri doğrultusunda 1920 ve 1930’larda yeniden biçimlendirilmiştir. Cumhuriyet döneminde kamu personel rejimini, personel yasalarını temel alarak iki alt bölümde incelemek mümkündür. Birinci bölüm, 1926-1965 yıllarını kapsayan Memurîn Kanunu Dönemi; ikincisi ise 1965 sonrası ortaya çıkan Devlet Memurları Kanunu Dönemi.

Memurîn Kanunu Dönemi : 1926 yılında kabul edilen 788 sayılı Memurîn Kanunu ve bu yasanın ayrılmaz parçası olarak maaş ve emekliliğe ilişkin diğer yasalarla 1965 yılına kadar olan dönemde kamu personel rejimi kodifiye edilmiştir. Barem Yasaları da denilen bu yasalarla, kamu personel rejimi 1924 Anayasası’nın ilkeleri doğrultusunda düzenlenmiştir. Barem Yasaları, tıpkı Osmanlı kamu personel rejimi yasaları gibi liberal niteliklidir. 1924 Anayasası’nın koyduğu ilkeler çerçevesinde, Memurîn Kanunu’nda memur ve müstahdemler olarak iki istihdam kategorisi düzenlenmiştir. Yasa’da memur, “kendisine devlet hizmeti tevdi olunan ve sicil-i mahsusunda mukayyet olarak umumi veyahut hususi bütçelerden maaş alan kimse”dir. Bu çerçevede, memur; devlet hizmeti verilen; sicile kayıtlı olan yani kadrosu olan; genel veya özel bütçeden maaş alan kişidir. Yasa’nın kapsamına ilişkin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından bütçe bağlamında yapılan Tefsir ile il özel idaresi memurları kapsama alınmış, ancak belediye memurları Yasa’nın kapsamı dışarısında bırakılmıştır. Böylece Devlet Memuru, Belediye Memuru ayrımı ortaya çıkmıştır. 1930 Belediye Kanunu ve bu Yasa’ya dayalı olarak kabul edilen 1931 ve 1943 Nizamnameleri ile Belediye Memurlarının rejimi düzenlenmiştir. Devlet Memuru, Belediye Memuru ayrımı 1970 yılında fiilen ortadan kalkmış, ancak ilginçtir ki ilgili Nizamname 1994 yılında yürürlükten kaldırılmıştır. Memurîn Kanunu’nda yer alan diğer istihdam biçimi müstahdemlerdir. Memurîn Kanunu’nda müstahdem, “devlet işlerinde ücretle kullanılan ve memurîn sicilinde mukayyet bulunmayan ve memurîn hukuk ve selâhiyetinden müstefit olmayan kimse” olarak hüküm altına alınmıştır. Ayrıca bu kesimin sözleşme ile istihdam olunacağı, sözleşme yapılmadığı takdirde koşulların idarece belirleneceği belirtilmiştir. Müstahdemler, devlet işlerinde sözleşmeyle ve ücret karşılığı çalışan, sözleşme yapılmadığı durumlarda çalışma koşullarının idarece belirlendiği, kadrosu bulunmayan ve memurların hak ve yetkilerine sahip olmayan personel olarak tanımlanmıştır. Memurîn Kanunu döneminde müstahdemler kategorisi, nicel olarak memurlar kategorisini geçmiş ve çok çeşitli müstahdem istihdam biçimi ihdas edilmiştir. Memurîn Kanunu Dönemi’nde, 1960’ın başına gelindiğinde kamu personel statülerinden müstahdemler kategorisinin son derece çeşitlendiğini görüyoruz. Buna göre, memurlar, Devlet Memuru ve Belediye Memuru olmak üzere ikiye; müstahdemler ise Müteferrik Müstahdem, Geçici Hizmetliler; Yevmiyeli Teknik Personel; Mukaveleliler; S Cetveli Personeli; N Cetveli Personeli olmak üzere altıya ayrılmıştır. Üçüncü ana statü olarak işçi statüsü yer almaktadır.

Devlet Memurları Kanunu Dönemi : 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 1965 yılında kabul edilmiştir. Yasa, 1961 Anayasası’nın kabul ettiği ilkeler doğrultusunda kamu personel rejimini düzenlemiştir. 1961 Anayasası’nda kamu personel rejimine ilişkin olarak geniş ilke demeti kabul edilmiştir. Öncelikle, kamu hizmetlerine girme hakkı üst başlığı altında iki ilke kabul edilmiştir. Bunlardan ilki, 19. yüzyılda Türk kamu personel rejiminde kabul edilmiş olan kamu hizmetine girme hakkıdır. Hükme göre “Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir. Hizmete alınmada, ödevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayrım gözetilemez”. İkincisi ise kamu hizmetlerine girenlerin mal bildiriminde bulunmalarına ilişkindir. 1961 Anayasası’nda kamu personel rejimine ilişkin esas kırılma noktası memur statüsüne ilişkindir. Memurîn Dönemi’ndeki uygulamalara bir tepki olarak kabul edilen anayasal ilkelerle, memur, kamu personel rejiminin aslî unsuru olarak kabul edilmiş, diğer yandan memurlara güçlü statü güvencesi verilmiştir.

İlk olarak, 1982 Anayasası’na miras kalan bir ilke olan, devlet teşkilatı içerisinde aslî ve sürekli görevlerin memurlar tarafından yürütülmesi ilkesi kabul edilmiştir. İkinci olarak, memurların bütün özlük işlerinin yasa ile düzenlenmesi hüküm altına alınmıştır. Üçüncü olarak “Memur Teminatı” kenar başlığı altında disiplin kovuşturması sürecinde, ilgili memura isnadolunan konunun açıkça ve yazılı bildirimi, savunmasının istenmesi ve savunma için belirli sürenin verilmesi anayasal ilke olarak kabul edilmiştir. Devlet Memurları Kanunu, 19. yüzyılda kurulan Batı tipi modern memurluk rejiminde önemli bir kırılma noktasıdır. Devlet Memurları Kanunu ve 1960 sonrası kabul edilen diğer yasalarla Fordist kamu personel rejimini inşa etmiştir. Devlet Memurları Kanunu, Fordist nitelikli, tekçi-üniter ve güvenceli istihdam biçimi üzerine kurulmuştur. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, öncesinde ve sonrasında çıkarılan bir çok yasa ile birlikte kamu personel rejiminde yeni bir dönemi başlatmıştır. Yasa öncesinde çıkarılan, 1949 tarihli 5434 sayılı Emekli Sandığı Kanunu kamu personelinin emeklilik rejimini düzenlemiştir. Emekli Sandığı Yasası ile memurların geniş biçimde sosyal risklere karşı korunması olgusu ortaya çıkmış, memurların sosyal güvenlik sistemi sosyalleşerek gelişkin biçime gelmiştir. Diğer yandan, 1952 tarihinde Birleşmiş Milletler ile Türkiye Cumhuriyeti Hükûmeti arasında imzalanan bir teknik yardım anlaşması çerçevesinde Siyasal Bilgiler Fakültesi bünyesinde kurulan ve 1958 tarihinde bu uluslararası anlaşmaya dayalı olarak 7163 sayılı Teşkilat Kanunu ile müstakil bir akademik kurum olarak düzenlenen Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü (TODAİE) ile kamu yönetimi ve kamu personel rejimi düzenli olarak eğitim, araştırma ve yayın etkinlikleri desteklenmiştir. Diğer yandan Enstitü ile usta – çırak ilişkisine dayanan memur eğitimi, bilimsel bir çerçeve kazanmıştır. Esnek kamu personel rejimi uygulamaları ile refah devleti dönemindeki memurluk üzerinden kurulan tekçi istihdam yerine, parçalı istihdam biçimi getirilmiştir. Kamu kurum ve kuruluşlarında, çok çeşitli istihdam biçimleri bir arada yer almakta, aynı işi farklı istihdam biçimine sahip görevlileri yerine getirmektedir. Genel olarak devlet teşkilatı içerisindeki memur istihdamı, 1980 yılında işçi dışındaki istihdam biçimlerini dikkate aldığımızda toplam kamu istihdamının 94’ünü oluştururken bu oran 2010 yılında % 86’ya düşmüştür. Kamu personel rejiminde esnekliğin ikinci ana boyutu, aslî ve sürekli görevleri yürüten ve aynı zamanda en büyük personel kitlesini oluşturan memurluğun iç süreçlerinde ortaya çıkmıştır. Bu uygulamalardan en önemlilerinden bir tanesi memurluk kariyerini etkileyen yükselme mekanizmasında ortaya çıkmıştır. 1970’e ilk defa uygulamaya konulan, ancak 1989’da genişleyen “hızlı yükselme” mekanizması, kıdem ve eğitim temelli memur yükselme mekanizmasının bir istisnası olarak ortaya çıkmıştır. Kamu personel rejiminde esneklik uygulamalarının bir başka boyutunu, personelin çalışmasında zaman ve mekân esnekliği oluşturmaktadır. Batı ülkelerinde, 1980’de itibaren başlayan uygulamalar, 2011 yılında Devlet Memurları Kanunu’nda yapılan değişiklikle, bazı memurların çalışma yerine bağlı olmaksızın görev yapabilmeleri kabul edilmiştir. Buna göre, belirli görevlerdeki memurlar, görev yerine bağlı olmaksızın, günümüzde yaygınlaşan iletişim teknolojileri kullanılarak, görevlerini yürütebileceklerdir.

Esneklik ve Türk Kamu Personel Rejimi : 1980 sonrasında kamu personel rejimini biçimlendiren temel öğe esnekliktir. Kamu personel rejiminde esneklik, iki ana koldan ilerlemektedir. Öncelikle memur statüsü nicel olarak azalmakta; bunun yerine sözleşme ilişkisine dayalı diğer statülerin oranı artmakta ve memurların yaptığı görevler hizmet alımı yoluyla karşılanmaktadır. Diğer yandan, memur statüsünün iç süreçleri esneklik doğrultusunda biçimlenmektedir. Esneklik, temelde Post- Fordist kamu personel rejimini ifade etmektedir. Bu doğrultuda, Post-Fordist kamu personel rejimi ile memurluk üzerine kurulan tekçi – üniter istihdamın yerine çoklu – parçalı istihdam kurulmaya çalışılmaktadır.

Türk Kamu Personel Rejiminin Kurumsal Ve Nicel Yapısı

Kamu personel rejiminin kurumsal yönetimini; Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı, Cumhurbaşkanlığı İnsan Kaynakları Ofisi, Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğü, Hazine ve Maliye Bakanlığı Muhasebat ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Hazine ve Maliye Bakanlığı Kamu Sermayeli Kuruluş ve İşletmeler Genel Müdürlüğü, Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı Çalışma Genel Müdürlüğü ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü yürütür. Bu kurum ve kuruluşlar, rejimin bütün süreçleri üzerinde etkilidirler.

Kurumsal Yapı

Günümüzde Türk kamu personel rejiminin yönetimi yedi kamu idaresi arasında paylaşılmıştır. Osmanlıdan, 1960 yılına kadar kamu personel rejiminin yönetiminde etkili kurum Maliye Bakanlığıdır. 1960 yılında Devlet Personel Başkanlığının (o zamanki adıyla Devlet Personel Dairesi) kurulması ile rejimin yönetimi Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı arasında paylaşılmıştır. Maliye Bakanlığının kamu personel rejimi üzerindeki doğrudan etkisi kadro ve maaş sürecinde olmuştur. Maliye Bakanlığı, personel rejiminin kadro ve maaş süreçlerini Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü eliyle yönetmiştir. 2018 yılında Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçiş ile birlikte, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü ile Devlet Personel Başkanlığı (bu Başkanlık bir yıllık geçiş süreci sonrasında) kapatılmış, kamu personel rejiminin kurumsal yönetiminde yeni oluşturulan kurumlar yetkili olmuştur. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığının kamu personel rejimi üzerindeki etkisi, rejimin harcama ortaya çıkarma niteliği dolayısıyladır. Başkanlık büyük ölçüde, mülga Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün yetkilerine sahiptir. Başkanlığın kamu personel rejimi ile ilgili görevi, kamu istihdamı ile ilgili politikaların oluşturulması amacıyla çalışma yapmak, kamu personeli alanında yapılacak her türlü düzenlemeyi incelemek ve bu alanda yapılacak düzenlemeleri Hazine ve Maliye Bakanlığı ile birlikte koordine etmektir. Kamu personel rejimi üzerindeki ikinci yetkili kurum Cumhurbaşkanlığı İnsan Kaynakları Ofisidir. Ofis, kamu personel rejimini genel olarak yeniden biçimlendirmek için proje ve çalışmalar yapmakla görevlidir. Kamu personel rejimi üzerindeki üçüncü yetkili kurum Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğüdür. Genel Müdürlük, Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığına bağlıdır. Genel Müdürlük, genel olarak Cumhurbaşkanlığı teşkilatı personel rejimi ile devlet teşkilatındaki üst kademe yöneticilere ilişkin iş ve işlemleri yürütür. Kamu personel rejimi üzerindeki diğer yetkili kurum Hazine ve Maliye Bakanlığıdır. Bakanlık; kamu harcamalarında etkinlik, etkililik, ekonomiklik ve verimlilik sağlamak amacıyla gerekli standartları tespit etmek ve sınırlamalar koymak; bu hususlarda tüm kamu kurum ve kuruluşları için uyulması zorunlu düzenlemeleri yapmak ve tedbirleri almakla görevlidir. Kamu personel rejimi üzerindeki altıncı yetkili kurum Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı Çalışma Genel Müdürlüğüdür. Mülga Devlet Personel Başkanlığının görevleri, genel olarak Çalışma Genel Müdürlüğüne geçmiştir. Kamu personel rejimi üzerindeki yedinci yetkili kurum Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğüdür. 2018 yılına kadar İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü tarafından yürütülen yerel yönetimlerin kamu personel rejimine ilişkin süreçleri, bu tarihten itibaren Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğünün uhdesine geçmiştir. İlgili düzenleme ile Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü’nün görevleri arasında; yerel yönetimlerin teşkilat, araç ve kadro standartlarını tespit etmek ile yerel yönetimler personelinin hizmetiçi eğitimini planlamak ve uygulanmasını takip etmek sayılmıştır.

Nicel Yapı

Türk kamu personel rejiminde, Hazine ve Maliye Bakanlığının rakamlarına göre, 2018 yılı Haziran ayı itibariyle toplam 4.030.002 kamu personeli görev yapmaktadır. Bu rakam, 2007-2010 yılları arasında, çok az dalgalanmış, neredeyse sabit kalmıştır. Kamu personeli sayısı, 2010 yılında sonra ise her yıl düzenli olarak artmış, 2007-2018 yılları arasındaki artış %30’dur. Kamu personel rejiminin nicel fotoğrafında, statülere göre dağılımında, 2007-2010 yılları arasında memur ve diğer kamu görevlisi sayısının neredeyse sabit kaldığını, 2010 yılından sonra bir yıl hariç olmak üzere her yıl arttığını ve 2018 yılı itibariyle kamu personelinin % 71’inin memur ve diğer kamu görevlisi olduğu söylenebilir. (Bkz. Kamu Personelinin Statülere Göre Dağılımı (2007-2018) Kaynak: Hazine ve Maliye Bakanlığı mülga Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Tablo 2.2. s. 32.) Kamu personelinin idarelere göre dağılımında, merkezî yönetimde 2007- 2018 yılları arasında toplam personelin ortalama % 83’ünün istihdam edildiğini görüyoruz. Merkezî yönetimde bu yıllar arasında artış söz konusu iken, yerel yönetimler ve özellikle KİT’lerde azalma olmuştur. Yerel yönetimlerde personel sayısındaki azalma hizmetlerin taşeronlaşmasının, KİT’lerdeki azalma ise özelleştirmenin bir sonucudur. Kamu personelinin cinsiyete göre dağılımında genel olarak erkeklerin oranı % 62, kadınların oranı ise %38’dir. Kadınların oranı memur ve akademik personel içerisinde, diğer statü ve kümelere göre en yüksek iken; sürekli işçi ve geçici işçi arasında en düşüktür. Diğer yandan, bürokrasi içerisinde kadın yöneticilerin oranı, üst düzeye doğru çıkıldıkça azalmaktadır.