Ünite 6: Taşra Teşkilâtı ve Anadolu Islahatı

19. Yüzyıl Taşra Yönetiminde Yapılan Yenilikler

Osmanlı taşra yönetiminde yenilikler yapılmasındaki en büyük nedenlerden biri, devletin taşra üzerindeki güç ve otoritesini kaybetmesi sonucu, geniş sınırları olan eyaletlerde devletin yerini, mütegallibe (derebeyi, zorba) denen, halk üzerinde baskı yapan, yerel hanedanlar almıştı.

Taşra yönetiminde yapılan reformlardın bir diğer nedeni de, geniş topraklara sahip olan, içerisinde farklı unsurları barındıran imparatorluğun artık yeni sorunları çözmede yetersiz kalan imparatorluğun eski yapısıdır. Bu süreçte III. Selim’in ve taşrayı merkeze daha kuvvetli bağlarla bağlamak için uğraşan II. Mahmud’un uyguladığı reformlar, Avrupa örnek alınarak geliştirilen yeni teşkilatlanmalara da zemin hazırlamıştır.

Tanzimat döneminde ise daha önceden başlatılan reformlar devam ettirilmiş ve bu dönemde yapılan yeniliklerin temel amacı da bozulan merkezi otoriteyi yeniden tesis etmek ve merkezle taşra arasındaki bağları yeniden güçlendirmekti.

Tanzimat uygulamalarının amacına ulaşabilmesi için vergilerin toplanarak mali durumun güçlendirilmesi gerekiyordu. Bu amaçla 1840’ta iltizam kaldırılmış yerine taşrada idari ve mali işleri yürütmek üzere muhassıllıklar kurulmuştur. Fakat bu uygulama ile beklenilenin aksine vergi gelirlerinde düşüş yaşanmıştır ve bu uygulama 1842 Martında kaldırılmış eski sisteme geri dönülmüştür. Taşranın idaresi ile ilgili 1849’da hazırlanan Eyalet Meclisleri Talimatnamesi 1864 Vilayet Nizamnamesine kadar yürürlükte kalmıştır.

1864 ve 1871 Vilâyet Nizamnameleri

1856 yılında Islahat Fermanı ile birlikte gayrimüslimlere yeni haklar tanınmasıyla Avrupa devletlerinin Osmanlı devletinde gayrimüslimlerin yoğun olarak yaşadığı bölgelerde bazı düzenlemeler yapılması baskıları neticesinde, Osmanlı’da taşra idaresini yeniden teşkilatlandırmak için, Fransa örnek alınarak, 8 Kasım 1864 yılında 78 maddeden oluşan Vilayet Nizamnamesi hazırlanmıştır. Bu nizamname ile Tanzimat’tan beri uygulanan yönetim şeklinde önemli değişiklikler yapılmış, 1876 I. Meşrutiyetin ilanına kadar 123 sancaktan oluşan 27 vilayet kurulmuştur. Hicaz, Girit, Yemen, Lübnan, Mısır ve İstanbul bu uygulamanın dışında tutulmuştur.

Nizamnameye göre taşradaki en büyük idari birim olan vilayetleri vali yönetecek; vilayetler, mutasarrıfların yönettiği liva/sancaklardan; livalar, kaymakamların yönettiği kazalardan; kazalar ise muhtarların yönettiği köy/karyelerden oluşacaktı.

Hiyerarşik yöneticileri ve idari birimleriyle merkezi yönetimi esas alan bu nizamname, Tanzimatçıların merkeziyetçi yönetim anlayışına da uygundu. Bu sistemdeki her bir memur hükümet tarafından atanır ve maaşları hükümetçe ödenirdi. Bu sistemde, eski taşra yönetiminde tek söz sahibi olan ve bütün yetkileri elinde tutan valilerin yerine üç ayrı otorite bulunmaktaydı.

22 Ocak 1871 tarihinde yayınlanan 128 maddelik İdare-i Umumiyye-i Vilâyet Nizamnamesi ile bir takım değişiklikler yapılarak vilayet yönetiminde iş bölümü arttırılmış ve merkezi yönetim daha da güçlendirilmiştir. Merkez mutasarrıflıklar ve kaymakamlıklar kaldırılmış, nahiyeler yeni idari birim olarak kurulmuştur.

Görevlendirilecek memur ve idarecilerin yetersizliği vilayet sisteminin başarılı olmasının önündeki en büyük engeldi.

II. Abdülhamid Döneminde Taşra İdaresi

II. Abdülhamid Devrinin Başlarında Taşra İdaresi

1878-77 Osmanlı-Rus savaşının kaybedilmesiyle Mebusan Meclisi’nde şiddetli tartışmalara neden olmuş ve bu tartışmalar gerekçesiyle padişah meclisi kapatmıştır. Böylece taşra idaresindeki düzenlemelerde başarısız olunmuş ve taşra idaresinde padişahın etkin olduğu yeni bir süreç başlamıştır.

Berlin Antlaşmasıyla ciddi toprak kayıpları yaşanmış ve bu antlaşma neticesinde Avrupalı devletler özellikle gayrimüslimlerin yoğun olarak yaşadığı bölgelerdeki düzenlemelerle ilgili devletin iç işlerine karışır olmuşlardır. Bütün bu gelişmeler, taşra idaresinde merkeziyetçi eğilimi güçlendirmiştir.

II. Abdülhamid Dönemi Vilâyet İdaresinin Genel Özellikleri

II. Abdülhamid dağılma sürecindeki imparatorluğu ayakta tutabilmek için merkeziyetçi bir yönetim anlayışı benimsemiştir. Valilerin yetkilerinin genişletilmesine karşı olan padişah, valilerin atanma ve görevden alınmasını bizzat kendisi üstlenmiştir. Güvenmediği bürokratları da merkezden uzaklaştırmak için uzak eyaletlere vali olarak atamış ve valiliği bir sürgün aracı olarak kullanmıştır. Bu merkeziyetçi tutum sebebiyle vilayetlerde, merkezden bağımsız karar alınamaz olmuştur. Bu da eskiden beri süre gelen rüşvet, emniyet iltimas gibi sorunların kronikleşmesine yol açmıştır.

Bu dönemde valilerin Mekteb-i Mülkiyye ve MektebHukuk mezunları arasından atanması, vilayet yönetimi açısından önemli bir gelişmedir.

Mekteb-i Mülkiyye: Mekteb-i Mülkiyye, 1859’da taşranın ihtiyaç duyduğu vali, mutasarrıf, kaymakam ve nahiye müdürü gibi mülki idarecileri yetiştirmek üzere kurulmuştu. 1877’de yeniden düzenlenerek yüksekokul düzeyine getirildi ve bugünkü Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi’nin temelini oluşturdu.

II. Abdülhamid Döneminde Vilâyetler ve Taşra Bürokrasisi

II. Abdülhamid döneminde birtakım idari ve coğrafi nedenlerle bazı yeni vilâyetler kuruldu. Örneğin, Anadolu’da Bitlis; Rumeli’de Kosova; Arap bölgelerinde ise, Musul ve Basra vilâyetleri; ayrıca, bazı yeni sancak ve kazalar oluşturuldu; merkeze bağlı sancaklardan bazıları da müstakil hale getirildi (S:124, Tablo 6.1).

Bu dönemde vilayetler önemlerine göre sınıflandırılmıştır. Yeni idari birimlerin kurulmasıyla ihtiyaç olan nitelikli memur sıkıntısı bu dönemde de aşılamamıştır. Memur sayısının artmasıyla birlikte yeni yasal düzenlemeler yapılmış olup sicil uygulamasına başlanmıştır. Ayrıca memuriyet için sınav ve diploma şartı getirilmiştir.

Sicill-i Ahvâl Defterleri: Başbakanlık Osmanlı Arşivi’nde bulunan bu defterler, 1878-79 yıllarından itibaren Dâhiliye Nezareti tarafından tutulmaya başlandı. Burada, merkez ve taşrada görev yapmış çeşitli kademelerdeki idareci ve memurların sicil kayıtları mevcuttur. Bu işi, Sicil-i Ahvâl Komisyonu yapmaktaydı.

II. Abdülhamid döneminde, vilâyet, sancak ve kaza idare meclislerinde de geçerli olan taşra protokolü, vali, naip/hâkim, defterdar, mektubi, müftü ve gayrimüslim ruhani reislerden oluşurdu.

Mektubi (mektupçu): Vilayet mektupçusu, vilayetin yazı işlerinden sorumlu olan müdüre denirdi.

II. Abdülhamid’in uyguladığı merkeziyetçi idareye rağmen, vilâyetlerdeki eşraf ve halk, vilâyet, liva ve kaza idare meclisleri vasıtasıyla mahalli yönetimde ciddi roller üstlendi.

Gerek 1864 Vilâyet Nizamnamesi gerekse daha sonra yapılan düzenlemelerin tam olarak uygulanamadığı Lübnan, Girit, Mısır, Hicaz ve Yemen gibi özerk vilâyetler vardı.

II. Abdülhamid’in Eşraf-İslam Birliği Siyaseti ve Arap Vilâyetleri

II. Abdülhamid 1877-78 Rus harbi sonrası Avrupa devletlerinin artan sömürgeci anlayışına karşılık İslam birliği siyasetini uygulamaya çalışmıştır. Özellikle Arap vilayetlerinde Müslüman kimliğini ön plana çıkararak, bu vilayetlere ayrı bir önem vermiş, sosyal ve ekonomik olarak buraları kalkındırmaya çalışmıştır. Bu bölgelerin kendi sosyolojik yapıları gereği önem arz eden aşiret reisleri gibi şahsiyetleri maaşa bağlayarak kendi şahsında merkeze bağlamış ve böylelikle birlikteliği tesis etmeye çalışmıştır. Ancak bu sistemin de nüfuzlu kişilerin kendi konumunu güçlendirmeye çalışması sebebiyle, diğerlerini baskı altına almak gibi olumsuz sonuçları da olmuştur.

II. Abdülhamid Döneminde Taşra Belediyeleri

II. Abdülhamid döneminde ortaya konulan belediye statüsü, sonraki dönemlere de damgasını vurdu. Kanun, belediye teşkilatlarını genişlettiği gibi, özerk hareket eden bir idari organ vasfını da kazandırdı. Kanuna göre belediye, belediye reisi ve meclisinden ibaretti. Dört yılda bir nüfus durumuna göre 6-12 kişiden oluşan bir belediye meclisi seçilir; reis de bu kişiler arasından hükümetçe atanırdı. Kanunla, belediyelere bayındırlık, temizlik ve sağlık tedbirleri alma, aydınlatma, itfaiye, emlâk ve nüfus yazımı, fiyatların kontrolü, mezbaha ve okul açmak gibi görev ve yetkiler verildi. Belediyeler, hizmet alanlarında genellikle etkisiz kaldı; ayrıca, belediye meclis üyeleri genellikle belirli isim ve ailelerden seçildi; bu ise, üyeliklerin bir menfaat aracı olarak kullanılmasına neden oldu.

II. Abdülhamid Döneminde Liva, Kaza, Nahiye ve Köy Yönetimi

Liva ve kazaların yönetimleri, son olarak 1871 tarihli Vilâyet Nizamnamesine göre belirlenmişti; dolaysıyla, II. Abdülhamid döneminde de mevcut statülerini sürdürmüşlerdi.

Kazanın yöneticisi olan kaymakam, aynı zamanda kaza idare meclisinin başkanıydı. Meclisin Müslim ve gayrimüslimlerden seçilen üyeleri vardı. Eşraf ve aşiretleri merkeze bağlama ve kontrol altına alma siyasetinin bir yansıması olarak kaza kaymakamlarının çoğunlukla bölgedeki eşraf ve aşiret reisleri arasından atandığı görülür; bu ise, hanedan oluşumlarının varlığını sürdürmelerine neden olur.

Mahalle ve köyler, klasik dönemden beri yerel yönetimin çekirdeğini oluşturur. 1830’lara kadar mahalleleri imamlar yönetirdi; bunlar, Kadı’nın mahalledeki temsilcisi gibiydi. Muhtarlık teşkilatı ilk kez İstanbul mahallelerinde göçü kontrol etmek ve güvenliği sağlamak amacıyla 1829’da kuruldu ve 1833’ten itibaren taşrada da kurulmaya başlandı.

Birkaç köyün birleştirilmesiyle oluşturulacak nahiye teşkilâtı Avrupalıların da baskısıyla 1871 tarihli Nizamnameye girdi. Ancak, köy ile kaza arasındaki bu “ara birim”, hükümetin isteksiz olması nedeniyle çoğu yerde kurulamadı. Bunun temel sebeplerinden biri, nahiyenin özellikle Balkanlar’da oluşan milliyetçi hareket ve örgütlenmelerin kırsal kesime kadar ulaşmasına uygun bir ortam yaratmasıydı.

Anadolu Islahatı

Ermeni Meselesinin Uluslararası Bir Sorun Haline Gelmesi

Anadolu Islahatının altında Ermeni meselesi yatmaktadır. Ermeni meselesi ilk olarak Osmanlı-Rus Savaşında sonrasında imzalanan Ayastefanos Antlaşması ile ortaya çıkmış daha sonra bu antlaşmanın yerine imzalanan Berlin Antlaşması ile uluslararası platforma taşınmıştır. Bu antlaşmaya göre Osmanlı Devleti Ermenilerin yaşadığı bölgelerde gerekli olan ıslahatları yapacak ve Ermenileri, Kürtler ile Çerkezlere karşı korumayı taahhüt edecekti. Ermenilerin Kürtlere karşı korunması için Avrupalı devletlerin baskı yapması, zaten çatışma içinde olan iki topluluğun arasını daha da açtı. Osmanlı Devleti’nin Ermenilerle Kürtler arasındaki çatışmaları önlemek için aldığı tedbirler ise, Ermeniler tarafından Avrupa kamuoyuna “Ermeni katliamı” şeklinde yansıtıldı. Yine bu antlaşma gereği Osmanlı diğer devletleri yapılan ıslahatlar hakkında bilgilendirecek ve bu devletlerin ıslahatlara nezaret etmesi ilkesini kabul edecekti. Bu antlaşma gereği Avrupalı devletler Ermeni Meselesi üzerine, özellikle İngiltere öncülüğünde çeşitli zamanlarda baskılar kursa da, diğer Avrupalı devletlerin konu üzerinde çok fazla durmaması nedeniyle, sorun, Ermenilerin 1894 Sason’da çıkardıkları karışıklıklara kadar ön plana çıkarılmadı.

Ermeni Olayları, Avrupa Baskısı ve Islahat Çalışmaları

Ermenilerin asıl amacı vilayat-sitte denilen altı doğu ilinde (Erzurum, Van, Sivas, Bitlis, Mamuretülaziz, Diyarbekir) özerk bir yönetim kurmaktı. Bu amaçla 1890’larda ortaya çıkan Ermeni komitelerinin özerk yönetim kurmak amacıyla gerçekleştirdiği ihtilâl nitelikli ayaklanmalar şunlardı: 1890 Erzurum ayaklanması ve Kumkapı olayı, 1894 I. Sason olayı, 1895 Bâbıâli yürüyüşü, 1895-1896 Zeytun ve Van ayaklanmaları, 1896 Osmanlı Bankası baskını, 1897 II. Sason olay›, 1905 II. Abdülhamid’e suikast girişimi ve 1909 Adana olayları. Zaman zaman geniş bir alana yayılan ve Ermeni-Müslüman çatışmasına dönüşen bu terör olayları, Avrupa kamuoyuna “Türkler Hıristiyanları katlediyor” şeklinde yansıtıldı.

II. Abdülhamid, Rusya ve diğer devletlerin baskısıyla olayları incelemek amacıyla İngiltere, Rusya ve Fransa’nın Erzurum ve Amerika Birleşik Devletleri’nin Sivas konsoloslarının da katıldığı bir tahkikat heyeti kurdu. İngiltere, Fransa ve Rusya’nın İstanbul büyükelçileri 11 Mayıs 1895’te Bâbıâli’ye bir memorandum vererek hazırladıkları 40 maddelik ıslahat projesinin Vilâyât-ı Sitte ’de uygulanmasını talep etti; ancak, maddelerin çoğunu hükümranlık haklarına aykırı bulan padişah projeyi reddetti. Padişah ve hükümet, ıslahat hükümlerini, devletin kanun ve tüzükleriyle çatışmayacak şekilde yeniden düzenledi. Proje, yapılan bu düzeltmelerle birlikte 4 Eylül 1895’te padişah tarafından onaylandı. Büyük devletlerin ısrarlı taleplerini mümkün olduğunca önlemeye çalışan II. Abdülhamid, hükümette bu taleplere boyun eğme temayülü gördüğünde hemen sadrazam ve hükümette değişikliğe gitti; devletin bağımsızlığına ve toprak bütünlüğüne halel getirmeyecek cevaplar vermeye çalıştı ve ısrarlı talep ve baskılara karşı bir denge unsuru olarak Almanya’ya yakınlaştı

Müşir Ahmed Şakir Paşa’nın Anadolu Islahatı Müfettişliği

II. Abdülhamid, 27 Haziran 1895’te Yaver-i Ekrem Müşir Ahmed Şakir Paşa’yı “Anadolu Vilâyetleri Umum Müfettişliği ’ne getirdi. Bu atamayla ilgili elçiler de bilgilendirildi. Padişaha göre böyle hayati bir göreve getirilen kişi önemli olduğu için “atanan müfettişin asıl görevinin, ıslahatın uygulanması sarasında, yürürlükteki kanun ve tüzüklerin ihlâline engel olmak ve yine vilâyetlerde yapılacak yeni teşkilat ve değişikliklerin devletin hukukuna göre düzenlenmesini sağlamak olduğunu” ifade etti.

Anadolu Islahatının İçeriği ve Uygulanması

Islahatın ana hedefi, Anadolu’nun imarı ve kalkınmasıyla halkın refahının arttırılmasıydı.

1896’da 22 maddelik ıslahat programının Hicaz dışındaki bütün Osmanlı vilâyetlerinde uygulanmasını emreden II. Abdülhamid, böylece, bunun dış baskılarla belli bir yöreye tanınan ayrıcalık değil, kendi inisiyatifiyle bütün ülkeye uyguladığı bir proje olduğu mesajını vermek istedi.

Vilâyât-ı Sitte vali muavinliklerine Rum ve Ermenilerden atamalar yapıldı. Yine bu şekilde gayrimüslimler çeşitli devlet kadrolarına getirilmiştir.

II. Meşrutiyet Dönemi Taşra İdaresi

İttihatçıların Taşra Yönetim Anlayışı

II. Meşrutiyet ile birlikte II. Abdülhamid tahttan indirilip yerine V. Mehmet Reşad’ın gelmesiyle padişahın yönetimdeki etkisinin azaldığı ve hükümetin devlet yönetime hâkim olmaya başladığı bir döneme geçilmiştir. İttihat ve Terakki Cemiyeti’nin, yürüttüğü merkeziyetçi politikada Abdülhamid’in yaptığının aksine yerel unsurları gözetmeden devletin gücünü her şekilde göstermeye çalışması, vilayetlerin ileri gelenlerinin rejime muhalif olmalarına yol açtı. Bunun sonucu olarak vilayetlerde dirlik ve düzen bozuldu. Bulgaristan, Trablusgarp ve Balkanların elden çıkması sıkı bir merkeziyetçi idarenin yolunu açtı.

İttihatçılar ve Arap Vilayetleri

İttihatçıların yerel unsurları gözetmeden uyguladıkları merkeziyetçi politikadan etkilenen yerlerin başında aşiret yapısının etkili olduğu Arap vilayetleri gelmekteydi. Bu noktada öncelikle dil tartışması ortaya çıkmıştır. Türkçe’nin kamu hayatının tüm alanlarında kullanılması İttihatçı merkezileşmenin temel unsurlarından birisidir. Bu durum Arap vilayetlerindeki devlet dairelerinde de uygulanmış ve ciddi bir huzursuzluğa yol açmıştır. Sonuç olarak Arapların politize olmalarına ve Arap milliyetçiliğinin güçlenmesine neden olmuştur.

1913 Vilayet Kanunu ile âdem-i merkeziyetçilik, Arapça öğretim ve bazı idari birimlerde Arapçanın kullanılması gibi haklar verilerek oluşan tepkilerin dindirilmesi hedeflenmiştir. Fakat huzursuzluklar tam olarak kaldırılamamış, Birinci Dünya Savaşı’na kadar sürmüştür. İmparatorluğun tasfiyesi ve İngiltere ve Fransa’nın vaatleri meseleye farklı boyutlar kazandırmıştır.

II. Meşrutiyet Döneminde Taşra Yönetimi ve 1913 Vilayet Kanunu

9 Mart 1913 tarihli geçici yasa ile vilayet maliyelerini merkezi maliyeden ayırmıştır. 26 Mart 1913 tarihinde çıkarılan ikinci geçici yasa ile 1864 ve 1871 tarihli nizamnameler yürürlükten kaldırılmıştır. Çıkarılan bu kanunun en belirgin özelliği, bir taraftan yetkileri arttırılan vali vasıtası ile merkezi idareyi güçlendirirken, öbür yandan da âdem-i merkeziyetçi bir sistem ile yarı özerk bir idare ortaya koymasıdır. Bu sayede ittihatçılar, hem Arap vilayetlerinin özerklik taleplerini karşılamayı hem de imparatorluğun bütünlüğünü korumayı amaçlamışlardır.