Ünite 8: Sosyal Güvenlikte Yeni Gelişmeler ve Sorunları

Sosyal Güvenliğin Artan Önemi ve Artan Sorunları

İnsan Hakları Evrensel Bildirgesinde “sosyal güvenlik hakkı, temel bir insan hakkı” olarak tarif edilmiş olmasına rağmen hala dünya nüfusunun sınırlı bir kesimi yeterli sosyal güvenlik hakkına sahip değildir. Sosyal güvenlik hala dünya nüfusunun sadece % 20’sinin faydalanabildiği bir haktır. Küreselleşme süreci ile birlikte dünyanın birçok ülkesinde görülen olağanüstü iktisadi büyümeye rağmen sosyal güvenlik garantisinden yoksun çalışan kitlelerin sayısı artmaktadır. Sosyal güvenlik, sosyal refah devletinin gelir dağılımı eşitsizliklerini gidermek için kullandığı en geniş kapsamlı sosyal politika aracıdır. Küreselleşmenin olumsuz sonuçlarının ortadan kaldırılması ancak yaygın ve kapsamlı bir sosyal güvenlik sisteminin varlığı ile mümkün olacaktır. Bugün gelinen noktada sosyal güvenlik ekonomik krizlerin olumsuz etkilerinin ortadan kaldıran otomatik ekonomik dengeleyici durumdadır. Orta ve uzun dönemde dengeli, sürekli ve istikrarlı bir ekonomik büyüme ancak gelir dağılımı adaletsizliklerinin giderilmesi ile mümkün olacaktır. Sosyal güvenlik demokratik rejimin güçlendirilmesine de katkıda bulunmaktadır. Sosyal güvenlik sisteminin yaşadığı sorunlar ve geçirdiği değişim, küreselleşme olgusunun belirleyiciliği dikkate alınarak 1990’lar öncesi dönem sanayi toplumu sosyal güvenlik sistemi, sonrası ise küreselleşme sonrası dönem olarak ayrı ayrı ele alınmıştır.

Küreselleşme Öncesi Dönem

1883 yılında Almanya’da Bismark tarafından ilk sosyal sigortanın kurulması ile sosyal güvenlikte geleneksel tekniklerin kullanıldığı dönem sona ermiş çağdaş sosyal güvenlik dönemi başlamıştır. Çağdaş sosyal güvenlik sistemi iki temel teknik üzerine inşa edilmiştir. Bunlar sosyal sigorta tekniği ve sosyal yardım tekniğidir. Sosyal sigorta tekniği 1883 yılı ile Birinci Dünya Savaşı’na kadar olan dönem arasında sanayileşmiş ülkelerde; çalışanı giderek artan sayıda sosyal riske karşı sosyal güvenlik koruması sağlayacak şekilde yaygınlaşmıştır. Vergilerle finanse esilen sosyal yardımlar ise 1930’lu yıllardan itibaren İskandinav ülkeleri başta olmak üzere Kanada, Avustralya ve Yeni Zelanda gibi ülkelerde gelişmiştir. Bu yardımlar, sosyal sigorta tekniğini benimseyen ülkelerde daha fazla sosyal güvenlik garantisi sağlamak amacıyla kullanılmıştır. Sanayi toplumu sosyal güvenlik sisteminin II. dünya Savaşı sonrası dönemde sağladığı başarılar ve bu alandaki olumlu gelişmeler aşağıda maddeler halinde verilmiştir:

  • 1950-60’lı yıllarda milli gelirin %3-12’si sosyal güvenlik için harcanırken bu miktar 1970’li yıllarda %20’lere ve hatta bazı ülkelerde %30’lara yükselmiştir.

  • Mavi yakalı olarak çalışanları kapsama alan sistem zaman içinde beyaz yakalıları, hizmet sektöründe çalışanları sosyal güvenlik kapsamına almıştır.

  • Sağlık sigortasında ailenin kabul edilmesi ile prim ödeyenlerin eş ve çocukları ile ana babaları da sosyal güvenlik şemsiyesi altına alınmıştır.

  • Sosyal güvenlik programları giderek daha fazla sayıda sosyal riske karşı koruma garantisi sağlamıştır.

  • Sosyal yardım tekniğinin kullanılması, geniş anlamda yoksullukla mücadele aracı haline gelmiş sebebi ne olursa olsun yoksulluğa yol açan nedenlerin sonuçları kapsama alınmıştır.

  • Sosyal güvenlik garantisinin para olarak seviyesi, hizmet olarak da standardı yükselmiştir.

Sanayi toplumu sosyal güvenlik sistemi, 1970 yıllarda yarın endişesi taşımayan güvenli bir toplumsal hayat yaratmıştır. Ancak 1973 petrol krizi ile başlayan dönem sosyal güvenliğin altın çağını sona erdirmiştir.

ILO, sanayi toplumu sosyal güvelik sistemine yönelik eleştirilerin kaynağını oluşturan başarısızlıkları ve yetersizlikleri şu başlıklar altında toplamıştır:

  • Yoksulluk problemi çözülememiş, kriz dönemlerinde yeniden kendini göstermiştir.

  • Tam gün ve bütün yıl çalışanları kapsamına alacak şekilde programlanması, kısa süreli ve düşük ücretli çalışanları sosyal güvenlik kapsamı dışında bırakmıştır.

  • Hizmet sektöründe yaygınlaşan a-tipik çalışma ve esnek çalışma kapsamındakiler sosyal sigorta tekniğinin dışında kalmıştır.

  • Sosyal sigortalar, “ihtiyacı olan herkese eşit davranılır” ilkesini sakatlık iş kazaları, sakatlık ve malullük halleri için hayata geçirememiştir.

  • Sistem aileyi; erkeğin çalışıp gelir sahibi olduğu, kadın ve çocukların erkeğe bağımlı olarak tanımlamıştır.

  • Sistem çalışan ve sürekli prim ödeyen ahmaklar ile karşılıksız faydalanan asalaklar yaratmıştır.

Sistemin eleştirilmesinin diğer sebebi ise ters yönlü, olumsuz etkileri oluşturmaktadır. Bu etkilerden en önemlisi yüksek oranlı primler, ücret maliyetini yükselttiği ölçüde enflasyonu arttırmıştır.

Gelişmiş ülke sosyal güvenlik sistemleri 20. Yüzyılın son çeyreğinde, başarısız ekonomik politikaların faturasının sosyal güvenlik sistemlerine yüklenmesinden dolayı (özelleştirme, erken emeklilik, işsizlik) ciddi bir krizin eşiğine girmişlerdir. Bu sistemler, ekonomik, sosyal ve kültürel yapıdaki değişime cevap vermede yetersiz kalmıştır. Sosyal sigortaların imkânları politik amaçlarla kullanılmıştır.

Sanayi toplumu sosyal güvenlik sistemlerini krize götüren faktörler olmasaydı bile değişmeler dolayısıyla sosyal güvenlik ihtiyaçlarına cevap veremeyeceği için sistemde yapısal değişiklikler yapılması zorunluluk haline gelmiştir. Sistemde değişiklik yapılmasına sebep olan faktörler:

  • Sosyal güvenlik anlayışının değişmesi

  • İstihdam ve işgücünün yapısındaki değişme

  • Artan uluslararası rekabet

  • Sosyal yapıdaki değişim ve değişen aile yapısı

  • Kadınların işgücüne katılmaları ve değişen rolleri

  • Sosyal güvenlik için ayrılan kaynaklarda üst sınıra gelinmesi

ILO, 1984 yılında sosyal güvenlik uzmanlarına “21. Yüzyıla doğru sosyal güvenlik” başlıklı bir rapor hazırlatmıştır. Söz konusu raporda;

  • Gelişmekte olan ülkeler için mevcut sistemlerinin eksikliklerini gidermeye, kapsam ve seviyesini yükseltmeye

  • Gelişmiş ülkeler için daha insan merkezli bir sistemi hayata geçirmeye, iktisadi ve sosyal hayattaki yapısal değişikliklere cevap verecek düzenlemeleri

yapmaya yönelik önerileri dile getirmiştir. Mevcut sosyal güvenlik sistemlerinin iyileştirilmesi ve yeni ihtiyaçlara yönelik öneriler getirilmesi söz konusu olmuştur. Bu değişikliklere kadın-erkek ayırımını ortadan kaldıran değişiklikler yanında, kadınlar lehine düzenlemeler içeren uygulamalarının da kapsamı genişletilmesi ve dezavantajlı grupların özel ihtiyaçlarına cevap verecek düzenlemeler yapılması örnek verilebilir. Dezavantajlı gruplar, çeşitli sebeplerle, daha çok da fiziksel engellerle herkesin kullandığı hakları ve imkânları kullanamayan kesimler için kullanılır. Engelliler, göçmenler, çocuklar, kadınlar vb. gruplar.

Güçlü sosyal refah devleti geleneği ve çoğulcu demokratik rejimin varlığı, sosyal güvenlikte radikal değişimlerin yapılması önünde bir engeldir.

Dünya bankasına göre, yeni dönem sosyal güvenlik sisteminin en önemli özelliği bugün olduğu gibi kamu tarafından kurulan ve zorunluluk esasına göre çalışan tek ayaklı değil, çok ayaklı sosyal güvenlik sistemi olacaktır.

Tek ayak üzerine kurulmuş sosyal güvenlik programlarının, sosyal güvenlik sistemlerinden beklenen üç temel fonksiyonu birlikte gerçekleştirmesi mümkün değildir. Bu üç temel fonksiyon:

  • Gelirin yeniden dağılımını sağlamak

  • Tehlikelerin zararlarına karşı sigorta sağlamak ve

  • Bireylerin daha fazla tasarruf yapmalarını sağlamaktır.

Dünya bankası tarafından önerilen çok ayaklı sosyal güvenlik sisteminin temel özellikleri bulunmaktadır (S: 232, Tablo:8.1).

Çok ayaklı sosyal güvenlik sisteminde farklı ayaklarda yer alan kurumlar birbirinin alternatifi olarak değil, birbirlerini tamamlayan bütünün parçaları olarak fonksiyon götürürler.

Birinci ayak sosyal güvenlik kurumları, kamunun kontrolünde ve zorunluluk esasına göre kurulan kurumlar olup ağırlıklı olarak gelirin yeniden dağılımını yerine getirecektir.

İkinci ayak sosyal güvenlik kurumları, özel sektör inisiyatifinde oluşturulacak ancak kapsama girmek zorunlu olacaktır.

Üçüncü ayak sosyal güvenlik kurumları, tamamen özel sektör inisiyatifi ile oluşturulan kurumlar olacaktır.

Sosyal güvenlik sistemi kriz içinde olan ülkelerde, sistemi yeniden yapılandırmaya yönelik kapsamlı değişiklikler daha kolay yapılır. Türkiye, kapsamı yetersiz olmakla birlikte 2001 yılında Bireysel Emeklilik sistemi ile çok ayaklı bir sisteme geçmiş, özel sektör inisiyatifi ile gönüllülük esasına dayanan ikinci ayak sosyal güvenlik kurumları oluşturulmuştur.

Küreselleşme Sonrası Dönem

Küreselleşme, 1980’li yıllar sonrasında ortaya çıkan küresel ölçekteki ekonomik hareketlerini açıklamak için geliştirilen bir kavramdır. Daha sonradan çok sayıda gösterge geliştirilmesine rağmen küreselleşmenin temek göstergesi, uluslararası mal ve hizmet ticaretinin artışına bağlı ekonomik bütünleşme sürecidir. ILO tarafından hazırlanan Dünya Çalışma Raporu (2000), küreselleşme dönemi olarak adlandırılan 1990’lar sonrası dönemde birçok ülkede refah seviyesinin arttığını ortaya koymakla beraber, küreselleşme sürecinin ters yönlü olumsuz etkileri dolaysıyla aynı dönemde, birçok ülkenin yoksullaştığı ve toplumsal kesimler arasında gelir eşitsizliklerinin arttığı bir gelişme de yaşanmıştır. Sosyal açıdan küreselleşme artan sosyal sorunlar ancak küçülen sosyal refah devleti anlamına gelmektedir. Günümüz sosyal güvenlik sisteminin işleyişini etkileyen faktörler: demografik yapıdaki değişme, emek piyasasındaki değişim, uluslararası emek göçü, kayıt dışı çalışmanın yaygınlaşması, küreselleşme, artan belirsizlikler ile ekonomik krizler başlıkları altında toplanabilir. Günümüz toplumlarında birçok sorunun kaynağı olarak gösterilen demografik değişim, doğum oranlarının düşmesi ve ortalama hayat ümidinin uzamasına bağlı olarak nüfusun yaşlanması anlamına gelmektedir.

Nüfusun yaşlanması sosyal güvenlik sisteminin gelir-gider dengesini bozan, sistemin mali bakımdan sürdürülebilirliğini güçleştiren bir yapı ortaya çıkarır.

İstihdam ve işgücü piyasasındaki emek piyasalarının küreselleşmesi ile birlikte emek üzerinden yürütülen rekabet de uluslararası bir nitelik kazanmıştır. Düşük emek maliyeti üzerine yapılan rekabet sosyal güvenlik sistemlerini olumsuz etkilemiştir.

Emek ve insan göçü, küresel dönemin emek piyasasının şartlarını belirleyen unsurlarından biri haline gelmiştir. ILO verilerine göre uluslararası emek göçü ile ülke değiştirenler nüfus bakımından dünyanın 5. büyük ülkesi konumuna gelmişlerdir.

1960’lı yıllarda Türkiye’den Avrupa ülkelerine doğru olan yoğun işçi göçünün sosyal güvenlik sorunları ikili sosyal güvenlik sözleşmeleri ve yurt dışı borçlanması ile çözülmüştür. Türkiye, ILO’nun 118 No’lu sözleşmesine uygun düzenlemeleri 2003 yılında hayata geçirmiştir.

ILO’nun emek piyasasına yönelik çalışmalarında en başarısız kaldığı, gelecek dönemlere ilişkin projeksiyonlarında en çok yanıldığı alanların başında kayıt dışı sektör gelmektedir. Küreselleşme ve artan rekabet baskısı kayıt dışı çalışmayı gelişmiş ülkeler için de bir sosyal sorun haline getirmektedir.

Kayıt dışı sektör, gelişmekte olan ülkelerde geçici süreli değil, kalıcı ve hatta en büyük sektör haline gelmiştir. Türkiye için değişik yöntemlerle yapılan hesaplamaların tamamında kayıt dışı sektör %40’dan büyük çıkmıştır.

Küreselleşme, yol açtığı sorunlarla sosyal güvenlik ihtiyacını arttırırken, rekabet endişesi ile sosyal harcamaların kısılmasını önermektedir.

Ekonomik Krizler, sosyal güvenlik sistemleri üzerinde gelirlerini azaltan, giderlerini artıran çift yönlü olumsuz etkilere yol açar. Küreselleşmenin yol açtığı ekonomik bütünleşme süreci ve karşılıklı bağımlılık, ekonomik krizleri de küresel hale getirmiştir.

Sosyal güvenliğin krizin olumsuz etkilerini azaltıcı etkisi, sosyal güvenlik harcamalarının artışını beraberinde getirmektedir.

Değişen Sosyal Güvenlik Anlayışı ve Yeni Yaklaşımlar

Müdahale edilmeyen bir küreselleşme süreci, dengesiz ve ters yönlü sonuçlar doğurmaktadır. 1995 yılında Kopenhag’da düzenlenen “ Dünya Sosyal Gelişme Zirvesi” küreselleşmenin olumsuz sosyal sonuçlarının dile getirildiği en kapsamlı faaliyet olmuştur. Bu zirveyi takip eden dönemde ILO;

  • Çalışmaya ilişkin temel haklar ve ilkeler Bildirgesi (1998)

  • İnsana yakışır iş (1999)

  • Herkes için fırsatlar yaratan adil bir küreselleşme raporu (2004)

Çalışmaları ile küreselleşmenin sosyal sorunlarına yönelik politikalar ve ilkeler geliştirmiştir.

ILO, küreselleşme sürecine karşı çıkmak yerine yarattığı sosyal sorunların çözümüne yönelik tedbirler geliştirmeyi benimsemiştir. ILO’ya göre sosyal güvenlik bir maliyet unsuru değil, verimlilik ve üretkenliği artıran insana yönelik bit yatırımdır. Sosyal güvenlik toplumsal hayatta eşitlik ve sosyal adaleti sağladığı ölçüde demokratik rejimin güçlenmesine katkıda bulunur.

ILO’nun sosyal güvenliğe yönelik yaklaşım değişikliği ile ilgili temel esaslar 2001 yılında “Sosyal Güvenlik Sorunları ve Çözümler” konulu 89. Uluslararası Çalışma Konferansı’nda belirlenmiştir. Bu konferansta sosyal güvenlik; karşılaştığı sorunlar, engeller ve geleceğe yönelik beklentiler bakımından değerlendirilmiştir. Bu değerlendirmeler içerisinde göze çarpan bazı maddeler aşağıda verilmiştir.

  • Her ülke için geçerli, tek ve doğru bir sosyal güvenlik sistemi yoktur,

  • Kayıt dışı sektör, sosyal güvenlik sistemlerine yönelik en büyük tehdittir,

  • Kadınlara yönelik pozitif ayrımcılık örneği uygulamalar yaygınlaştırılmalıdır.

  • Toplumda en fazla ihtiyacı olan ancak imkânları en yetersiz olan gruplar öncelikle sosyal güvenlik kapsamına alınmalıdır.

  • Diğer sosyal sorunların çözümünde olduğu gibi sosyal güvenlik politikalarının geliştirilmesinde taraflar arasında sosyal diyalog geliştirilmelidir.

Pozitif ayırımcılık, herkesin kullandığı hakları kullanamayan dezavantajlı gruplara, eşleştirici ilave haklar verilmesi, kolaylıklar sağlanmasıdır.

ILO, yeni dönem sosyal güvenlik anlayışında herkesi sosyal güvenlik kapsamına alma hedefine öncelik vermiştir. 91. Uluslararası Çalışma Konferansı “Herkese Sosyal Güvenlik İçin Küresel Kampanya” sloganı ile başlatılmıştır. Dünya nüfusunun yalnızca %20’sinin yeterli sosyal güvenlik kapsamında olması kampanyanın temel gerekçesini oluşturmuştur.

Sosyal güvenliğin kapsamı sorunu iki boyutludur. Yatay kapsam, “herkesin sosyal güvenlik kapsamına alındığı, dikey kapsam ise bütün sosyal risklere karşı koruma garantisi sağlanan durumu ifade eder. Sosyal güvenlik programlarının kişi olarak kapsamını genişletme çalışmaları çerçevesinde mikro sigortacılık uygulamalarının teşvik edilmesi de vardır. Mikro sigortacılık; hiç sosyal güvenlik kapsamında olmayanların, en azından bir veya birkaç sosyal riske karşı kapsama alınmasını amaçlayan bir nevi sınırlı sosyal güvenlik kapsamına alınmalıdır.

ILO, “Sosyal Güvenliğin Kapsamının Genişletilmesi” başlıklı bir çalışma yapmıştır. Bu çalışmada sosyal güvenliğin kapsamını genişletmeye yönelik stratejiler uygulanırken temel alınması gerenken esasları:

  • Herkese temel bir sosyal güvenlik garantisi sağlamaya yönelik genellik,

  • Sosyal güvenlik garantisinin seviyesini yükseltmeye yönelik gelişimcilik,

  • Mevcut sosyal güvenlik tekniklerinden en uygun olanlarını kullanmaya ve sosyal tarafların sürece katılımlarını sağlamaya yönelik çoğulculuk,

  • Sosyal güvenliğin amaçlarını gerçekleştirmeye yönelik politikalarda sonuç odaklı pragmatik yaklaşımları benimsemek

olarak belirlenmiştir.

Bir sosyal güvenlik programının kapsamına aldığı nüfusun kapsama alınması gereken nüfusa oranı sistemin etkinliğini gösterir.

ILO’nun asgari sosyal güvenlik standartları, temel sosyal haklarda geriye gidişi önlemek için, bundan daha aşağısı kabul edilemez anlamında en düşük seviyenin belirlenmesidir.

ILO’nun asgari sosyal güvenlik standardı belirleme çabaları, İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi’nde sayılan temel insan hakları ile ilgilidir.

Asgari Sosyal güvenlik sağlama hedefi, iki temel alanda sağlanacak garanti ile gerçekleştirilecektir. Bunlar;

  • Herkese asgari gelir garantisi sağlamak

  • Herkese temele sağlık, eğitim, gıda, temizlik ve konut hizmetleri ve imkânları sağlamaktır.

Herkese asgari koruma garantisinin sağlanması hedefi ILO’nun yoksullukla ve gelir dağılımı eşitsizlikleriyle mücadelede başarısını belirleyecektir.

Emekli aylıklarının seviyesinin yükseltilmesi, sağlık harcamalarında bir kısıntıya gidilmeyecek sektörün küçülmesinin önüne geçilmesi, sosyal güvenlik garantisinden mahrum geniş toplum kesimlerine transferi sağlayarak satın alma güçlerinin artırılarak talebin canlandırılması sosyal güvenliğin krizlerle mücadelede etkinliğini arttırmaktadır.