Ünite 6: Sosyal Güvenliğin İktisadi ve Mali Boyutu

Sosyal Güvenlik Harcamaları: Seviyesi ve Seyri

Sosyal Güvenlik Harcamalarını Artıran Faktörler

Sosyal güvenlik için yapılan harcamaların seviyesi, millî gelirden (GSYİH) bu amaçla ayrılan pay, yani tahsis edilen kaynakların seviyesi ile ölçülür (ILO, 2004: 80). Sosyal güvenlik harcamalarının millî gelirden ayrılan payla ölçülmesi, hangi açıdan yaklaşılırsa yaklaşılsın sosyal güvenlik amacıyla yapılan gelir transferlerinin millî gelirle doğrudan veya dolaylı olarak ilişkili olmasından kaynaklanır (Cichon, 2005: 60).

Millî gelirden ayrılan payın büyüklüğü dikkate alınınca, tarihî gelişim süreci içinde gelişme seviyesi, siyasi rejimi ve sosyal yapısı ne olursa olsun, hemen hemen bütün ülkelerde zaman içinde sosyal güvenlik harcamalarının arttığı görülmüştür. Sosyal güvenlik harcamalarını artıran belli başlı faktörler şunlar olmuştur (ILO, 1994: 8-9; Cichon,2005: 61-62; Alper, 2009: 99-102):

  • Sosyal koruma kapsamının genişlemesi:
  • Sosyal refah devleti anlayışının güçlenmesi:
  • Demografik faktörler:
  • Programların olgunlaşması:
  • Sosyal yapıdaki değişiklikler:
  • Sağlık hizmetlerinin maliyetindeki artışlar:
  • İşsizlik:
  • Uluslararası emek ve insan göçü:
  • İktisadi krizler:
  • Kötü yönetim:

Sosyal Güvenlik Harcamalarının Gelişme Seyri

Sosyal güvenlik harcamaları zaman içinde her ülkede artmakla birlikte bu artış, her dönemde, her ülke ve bölge grubu için aynı şekilde ve hızla gerçekleşmemiş, bu artış ülkeler ve bölgeler arasında farklı seviyelerde gerçekleşmiştir. Bu farklılık, sosyal güvenlik harcamalarının seviyesinin büyük ölçüde millî gelirin seviyesine bağlı olmasından kaynaklanmıştır. Farklı iktisadi gelişme seviyesine sahip ülkelerde sosyal güvenlik harcamalarının seviyesi de farklılık göstermiştir.

Ülkelerin iktisadi gelişme seviyesi ile sosyal güvenlik harcamalarının seviyesi arasında doğrudan ve güçlü bir ilişki vardır.

Sosyal güvenlik harcamalarının seviyesi, sosyal güvenlik sistemlerinin kurumsal yapısı, kişi olarak kapsamı, kapsama alınan sosyal risklerin sayısına bağlı olarak da ülkeler arasında farklılıklar göstermektedir.

Günümüzde Sosyal Güvenlik Harcamaları

Sosyal güvenlik harcamaları, GSYİH içindeki payı bakımından 1990’lı yıllar da artmaya devam etmiştir. Bu artışın gelişme seyri, değişik ülke grupları bakımından tablo 6.2’de görülmektedir. Bölgelerle ilgili istatistiki veriler 2000-2007 yılları arasındaki verilerdir ve söz konusu ülkelerdeki yönetim giderleri de dâhil bütün kamu sosyal güvenlik harcamalarını kapsamaktadır (ILO, 2011: 261).

Avrupa ülkeleri, dünyanın diğer yörelerindeki ülkelerle karşılaştırıldığı zaman, sosyal güvenlik harcamaları hala çok yüksek olan ülkelerdir.

Nüfusun Yaşlanması ve Sosyal Güvenlik Harcamalarının Geleceği

Sosyal güvenlik hakkının kapsamının genişlemesine ilaveten nüfusun yaşlanmasına bağlı olarak emeklilik ödemeleri ve sağlık harcamalarının artışı doğal olarak toplam sosyal güvenlik harcamalarını da artıracaktır. Ancak bu artışların ne seviye de gerçekleşeceği, sosyal güvenlik sistemlerinin geleceği ile ilgili tartışmaları da beraberinde getirmektedir. 21. yüzyıl için sosyal güvenlik sistemlerinin harcamaları bakımından nüfus temel belirleyici değişken hâline gelmiştir. Bu sebeple, sosyal güvenlik sistemlerinin yeniden yapılandırılmasına (reform) yönelik çalışmalarda nüfus projeksiyonları önem taşımaktadır.

Nüfus, içinde bulunduğumuz yüzyılda sosyal güvenlik sistemlerinin geleceğini etkileyen en önemli faktörlerden biri haline gelmiştir.

Demografik fırsat penceresi: Nüfusun yapısal olarak değişimi ile ilgili olup, aktif (çalışan) nüfusun en yüksek, bağımlı nüfusun ise en düşük seviyede olduğu dönemi ifade eder. Yeterli iktisadi büyüme hızına ulaşılırsa söz konusu ülkenin iktisaden sıçrama yapma imkanının en yüksek olduğu durum olarak kabul edilir.

Japonya ve Almanya başta olmak üzere birçok gelişmiş ülke, özellikle de Avrupa ülkeleri, yüzyılın ilk yarısında yaşlı nüfus problemini en fazla yaşayan ülkeler olacaktır.

Ülkelerin takip ettiği ekonomik ve sosyal politikalardaki keskin değişiklikler, sosyal güvenlik harcamalarının beklenenden daha hızlı artışına yol açabilir.

Millî Gelir ve Sosyal Güvenlik Harcamaları

Sosyal güvenlik harcamalarının seviyesi ile GSYİH’nin ve birey başına millî gelir arasında doğrudan bir ilişki vardır. Tablo 6.2, 6.5 ve 6.6 incelendiği zaman, iktisaden gelişmiş ülkelerin sosyal güvenliğe daha fazla pay ayırdıkları görülmektedir. Benzer bir ilişki birey başına millî gelir seviyesi ile sosyal güvenlik harcamalarının seviyesi arasında da kurulabilir.

Sosyal devlet anlayışı güçlendikçe, milli gelir artışı ile sosyal güvenlik harcamalarının arasındaki ilişki de artmaktadır.

Ülkelerin iktisadi ve sosyal yapı farklılıkları, sosyal güvenlik sistemlerinin tarihî gelişim süreci ve nihayet devlet anlayışı ve politikaları sosyal güvenlik harcamalarının seviyesini belirlemektedir. Sosyal refah devleti anlayışının hakim olduğu, demokratik rejime sahip ülkelerde sosyal güvenlik için daha yüksek pay ayrılırken aynı iktisadi ve siyasi kuşak içinde olan ancak daha liberal iktisadi politikalar uygulayan ülkelerde sosyal güvenlik harcamaları daha düşük seviyelerde gerçekleşmektedir.

Sosyal Güvenlik Fonlarının Yatırımı

Fon biriktirme sosyal güvenlik sistemlerinin birincil amacı değildir, ancak finansman yöntemi olarak fon biriktirme yönteminin seçilmesi dolayısıyla ortaya çıkar.

Büyük miktarlara ulaşan sosyal güvenlik fonlarının muhafazası ve bu fonların yatırımı (değerlendirilmesi) ile ilgili süreç ve işlemler sosyal güvenlik kurumlarının önemli problem alanlarından birini oluşturur. Sosyal güvenlik fonları doğrudan yatırım amaçlı oluşturulan fonlar değildir. Bu sebeple, fonların yatırım alanları, yatırım prensipleri ve yönetimi diğer fonlardan farklılık gösterir ve problem de bu farklılıklardan kaynaklanır.

Sosyal Güvenlik Fonlarının Önemi ve Büyüklüğü

Sosyal güvenlik fonlarının yönetimi ve yatırımı, sadece finansmanla ilgili bir problem gibi görünmekle birlikte, bu alanda ortaya çıkacak başarı veya başarısızlık bütün olarak sosyal güvenliğin finansman yöntemleri ile ilgili tercihleri de etkilemektedir (Tamagno, 2001:1).

Kamu sosyal güvenlik kurumlarının fon büyüklüğü, milli gelir seviyesi yanında sosyal güvenlik kapsamına alınanların sayısı, programların kuruluş tarihi ve oluşturulan fon sayısına bağlı olarak da değişir.

Sosyal güvenlik fonları, uzun dönemli ve istikrarlı fonlar olduğu için, tasarruf eğilimi düşük ve sermaye birikimi yetersiz olan gelişmekte olan ülkelerde uzun dönemli yatırımların finansmanı için kullanılabilirler.

Fonların Yatırım İlkeleri

Sosyal güvenlik fonlarının asli fonksiyonu, sosyal güvenlik kurumlarının gelecek dönemlerde yerine getirmesi gereken yükümlülükleri (emekli aylıklarının ödenmesi) için karşılık oluşturmaktır (Dilik, 1991: 255). Ancak, fon bir defa oluştuktan sonra, yukarıda belirtilen asıl fonksiyona ilaveten:

  • Sosyal güvenlik kurumlarına ilave gelir sağlama,
  • Sermaye birikimi sağlama,
  • İktisadi amaçlı yatırımlar için finansman kaynağı oluşturma,
  • Sosyal amaçlı yatırımlar için finansman kaynağı oluşturma,
  • Durgunluk dönemlerinde iktisadi istikrarı sağlama fonksiyonları da kaçınılmaz olarak ortaya çıkmaktadır (Dilik, 1991:255-268).

Sosyal güvenlik fonlarının değerlendirilmesi sürecinde, birbiri ile karşılıklı etkileşimi olan 6 ayrı prensibin göz önüne alınması gerekir. Bu prensipler (Tomagno, 2001: 2-14);

  • Hedeflerin açıklığı (belirginliği)
  • Politik müdahalelerden uzak olma
  • Sigortalılara hesap verme
  • Güvenilir yönetim
  • Düşük maliyetli yönetim
  • Basiretli (ihtiyatlı) yatırım

Fonların Yatırım Kriterleri

Varlık yönetimi ile ilgili olarak, kamu-özel ayırımı olmaksızın; en yüksek getiriyi sağlamak, en düşük riskle çalışmak, uzun dönemli öngörülerde bulunmak, sürekli performans değerlendirmeleri yapmak (Cichon, 2004:347- 356) gibi temel kriterler olmakla birlikte sosyal güvenlik fonlarının yatırımı ile ilgili olarak; güvenlik (emniyet), gelir, likidite ve ekonomik sosyal fayda kriterleri genel kabul görmüş yatırım kriterleri olarak benimsenmiştir. Bu kriterlerden güvenlik, gelir ve likidite kriteri objektif; ekonomik ve sosyal fayda kriteri ise subjektif kriter olarak sınıflandırılabilir (Alper, 2009:73). Sosyal güvenlik fonlarının yatırım kriterleri ve bunlarla ilgili tartışmalar aşağıda özetlenmeye çalışılmıştır.

  • Güvenlik (Emniyet) kriteri
  • Gelir kriteri
  • Likidite(akışkanlık-nakde çevrilebilirlik) kriteri
  • Ekonomik ve sosyal fayda kriteri

Sosyal güvenlik fonları, prim ödeyen sigortalıların konut, sağlık ve eğitim ihtiyacını karşılamaya yönelik sosyal projelerin finansmanında kullanılabilir.

Fonların Yatırımı ve Tartışmalar

Sosyal sigorta programları düşük gelirli çalışanları kapsama alıyorsa, bunların ödemiş olduğu primlerle oluşan fonların ekonomik ve sosyal fayda kriterine göre alt yapı yatırımlarına yöneltilmesi, kalkınmanın finansmanının düşük gelirlilere yüklenmesi anlamına gelir.

Devlet garantisi olması şartıyla, gelişmekte olan ülkelerde sosyal güvenlik fonları kaçınılmaz olarak iktisadi büyümeyi hızlandıracak alt yapı yatırımlarının finansmanında kullanılır.

Sosyal güvenlik fonlarının yatırım alanları ile ilgili tartışmalar, bu alanla ilgili düzenlemeler yapılmasının ne kadar gerekli olduğunu ortaya koymaktadır. Fonların yatırımında; kamu özel ayırımı yapmaksızın fon yönetiminin ve yatırımının doğal kurallarına ilaveten kolay yönetilebilme, sosyal güvenliğin asli fonksiyonlarından uzaklaşmama ve olmazsa olmaz kural olarak mutlaka ilave gelir sağlama amaçlarını gerçekleştirecek yasal düzenlemeler yapmak gerekir.

Fonların Yatırımında Türkiye Tecrübesi

Türk sosyal sigorta kurumları (SSK, Bağ-Kur ve Emekli Sandığı), uzun vadeli sigorta kolları bakımından finansman metodu olarak fon biriktirme yöntemi ile kurulmuştur.

Türkiye 1999 yılında kurulan işsizlik sigortası fonlarının işletilmesi konusunda başarılı bir uygulamayı da gerçekleştirmiştir. Haziran 2000 tarihinden itibaren prim toplamaya başlayan işsizlik sigortası fonu, Ocak 2012 tarihi itibarıyla toplam 71.7 milyar T fon yaratmış, bunun da 39 milyar T’si faiz geliri olmuştur. Aynı dönemdeki işçi, işveren primleri ve devlet katkısının tutarı 32 milyar T’dir. Bir diğer ifade ile fonun yatırım gelirleri prim gelirlerinden daha fazladır ( www.iskur.gov.tr/bulten ).

İşsizlik sigortası fonu, yüksek getiri sağlama kriteri bakımından başarılı bir örnek olarak değerlendirilebilir.

İşsizlik sigortası fonu, devletin iç borçlanma ihtiyacını karşılayarak ekonomik istikrarı sağlamıştır, ancak fonun sosyal güvenlik garantisi sağlama fonksiyonu ikinci planda kalmıştır.

Sosyal Güvenliğin İktisadi Etkileri

Hangi yönden bakılırsa bakılsın, millî gelirden ayrılan payın büyüklüğü dolayısıyla sosyal güvenlik sistemlerinin ekonomik etkileri çok yönlü bir ilginin ve zıt yönlü tartışmaların odağı hâline gelmiştir. Sosyal güvenliğin:

  • Millî gelir ve iktisadi büyümeye etkisi,
  • Emek arzı ve istihdam seviyesine etkisi,
  • Gelirin yeniden dağılımına etkisi,
  • Tasarruf eğilimi ve sermaye birikimine etkisi

ekonomik boyutu ile ilgili tartışmaların ağırlıklı konularını oluşturmaktadır.

Sosyal güvenlik programlarının ekonomik etkilerinin yönünü ve derecesini belirleyen faktörler (Alper, 2009: 74);

  • Sosyal güvenlik kurumlarınca bağlanan aylıkların ortalama kazançlara oranı,
  • Sosyal güvenliğin finansmanı için kullanılan gelir kaynakları, bu kaynakların prim veya vergi olması, kimlerden ne oranda tahsil edildiği,
  • Aylıklar ile ödenen primler arasındaki ilişkinin varlığı ve derecesi,
  • Aylıkların yeniden belirlenmesinde kullanılan ayarlama yöntemleri,
  • Sosyal güvenlik kurumlarının finansman metodu olarak fon veya yılı yılına finansman metodunu benimsemesi,
  • Sosyal güvenlik fonlarının kullanım alanları ve değerlendirilme şekilleri,

olarak sıralanabilir.

Sosyal Güvenlik: Millî Gelir ve İktisadi Büyüme

Sosyal güvenlik, işgücünün verimliliğini artırdığı ve sosyal istikrarı sağladığı ölçüde ekonomik büyümeye katkıda bulunur.

Sosyal güvenlik sistemlerinin millî gelir üzerindeki etkisi daha çok dolaylı yollarla olur. Nitekim, sosyal güvenlik sistemlerinin işleyiş mekanizmaları sigortalıların, iş arayanların, tasarruf sahiplerinin, yatırımcıların bireysel kararlarını etkilediği ölçüde sosyal güvenlik sistemleri de sosyo-ekonomik gelişme üzerine etkide bulunur (ILO, 2001:42).

  • Sosyal güvenlik garantisi sağlanmış, gelecek endişesi olmayan, moral gücü yüksek çalışanların işgücü verimliliği daha yüksektir.
  • Sosyal güvenlik garantisine sahip olmak için işgücüne katılma oranları yükselir.
  • İnsanların sosyal güvenlik garantisine sahip bir işte çalışma arzusu, işgücünün kayıt dışı sektörden kayıtlı sektöre, tarım kesiminden kentlere ve sanayi sektörüne geçişini hızlandırır.
  • Sağlık hizmeti arzını artıracak sağlık tesisleri yatırımları ile yaşlılar, engelliler ve çocuklara yönelik hizmetler için yapılacak fiziki yatırımlar (yurtlar, huzurevleri vb.) ve bu kesimlere yönelik hizmet alımları millî geliri büyütür, büyüme hızını artırır.
  • Fon biriktirme esasına göre finanse edilen sosyal güvenlik sistemlerinin fonları ekonomik büyümeyi hızlandıracak yatırımlar için gerekli finansman ihtiyacını karşılar.

Emek Arzı ve İstihdam Seviyesine Etkileri

Sosyal güvenlik sistemlerinin emek arzı ve istihdam seviyesi üzerine etkileri, özellikle II. Dünya Savaşı sonrası dönemde sosyal güvenlik programlarının kapsamının genişlemesi ile emekli olma hakkını elde eden yaşlı nüfusun o yaş grubuna gelince işgücüne katılma oranının hızla düşmesi dolayısıyla ilgi çekmiştir.

Yaşlılık sigortaları, emekli aylığı alma hakkını kazananların çalışma hayatından ayrılması dolayısıyla emek arzını daraltıcı etki yapar.

Ücret seviyesi artarken çalışmak isteyenler bir noktaya kadar artar. Ancak, bu noktadan sonra ücret artmasına rağmen çalışmak isteyenlerin sayısında azalma meydana gelir. Ücretle çalışan işçi sayısı arasındaki bu ilişkiyi gösteren eğri, tersine dönen emek arz eğrisidir.

Çalışmak istemeyen ancak sosyal güvenlik sisteminin sağlamış olduğu haklardan, özellikle sağlık sigortası ve emekli aylığından faydalanmak için bazı gruplar (ev kadınları) çalışma hayatına girerler, bu da toplam emek arzını artırır.

Bir malın fiyatı düştüğü zaman, bu malın diğer mallar karşısında daha ucuz hale gelmesi dolayısıyla tüketicilerin tercihlerini değiştirerek bu maldan daha fazla talep etmeleri ikame etkisi ile ortaya çıkan talep artışıdır.

İkame Etkisi: Sosyal güvenlik primlerinin yüksekliği, emek maliyetini artırdığı ölçüde kayıtdışı çalışmayı artırır.

Tasarruf Eğilimi ve Sermaye Birikimine Etkileri

Sosyal güvenlik sisteminin emek arzına yönelik en belirleyici etkisi yaşlılık sigortası ile ortaya çıkar. Birçok kişi için emeklilik, geciktirilmiş veya ertelenmiş taleplerini (yazlık sahibi olarak deniz kenarında yaşama, köye dönme, hobilerini gerçekleştirecek zamana sahip olma, çocukları ile daha uzun süre geçirme, yurt içi ve/veya yurt dışı seyahatler yapma gibi) gerçekleştirme dönemi olarak görülür.

Sosyal güvenlik sistemleri, bireysel tasarrufları kurumsal tasarrufa dönüştürme mekanizması olarak tarif edilebilir.

Sosyal güvenlik sistemlerinin bireysel tasarrufları kurumsal tasarruflara dönüştürmesi, bu tasarruflarla oluşan sermaye birikiminin makroekonomik amaçlarla kullanımını kolaylaştırır.

Gelirin Yeniden Dağılımına Etkileri

Sosyal güvenlik, gelirin yeniden dağılımını sağlayarak sosyal adaleti sağlamaya çalışan en kapsamlı sosyal politika aracıdır (Yazgan, 1992: 329). Sosyal güvenlik, iki temel amaçla gelirin yeniden dağılımını değiştirir (Alper, 2009: 77).

Sosyal güvenlik sistemleri, gelirin yeniden dağılımı ile sosyal politikanın sosyal adaleti sağlama amacını gerçekleştirir.

Sosyal sigortaların işleyişinde ödenen primlerle sağlanan faydalar arasındaki ilişki (nimet-külfet dengesi) sağlıklı şekilde kurulamamışsa, sistem negatif gelir dağılımına yol açabilir.

Sosyal Güvenliğin Diğer İktisadi Etkileri

Sosyal güvenlik sistemleri, millî gelirin üçte birine ulaşan hacimde kaynak kullanmaları ve gerek primler gerekse aldığı aylıklarla geniş toplum kesimlerinin kullanılabilir gelirini etkilediği ölçüde diğer iktisadi göstergeler ve değişkenler üzerinde de etkiler yaratır. İktisadi istikrarın sağlanması ve yatırımların teşvik edilmesi bu etkilerin başında gelmektedir (Alper, 2009: 78).

Genel sağlık sigortası, toplam sağlık hizmetleri talebini artırdığı ölçüde sağlık sektörü yatırımlarına ve iktisadi büyümeye katkıda bulunur.

İşsizlik sigortası, özellikle durgunluk dönemlerinde iktisadi istikrarın sağlanmasına katkıda bulunur.

Sosyal güvenlik kurumları, yalnızca sağlık alanında değil, sosyal amaçlı diğer bazı alanlarda da yatırımları artırıcı etkilerde bulunabilir. Birçok ülkede sosyal sigorta kurumları fonlarının, özellikle düşük gelir gruplarının konut ihtiyacını karşılamak için konut yapımında kullanıldığı veya bu amaçla oluşturulan kooperatiflerin finansman ihtiyaçlarını karşıladığı görülmüştür.