Ünite 6: Kamu Yönetiminin Yapısı: Merkezi Yönetim

Giriş

Kamu hizmetleri ve yönetsel faaliyetlerin ülke genelinde yürütülebilmesi için kamu örgütlerine ihtiyaç vardır. Anayasamız, idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığını açıkça belirtmiştir. Merkezden yönetim ilkesinin dört temel özelliği vardır. Bunlar:

  • Tüm yönetsel hizmet ve faaliyetler bir merkezde toplanmıştır. Yurttaşlara sunulacak kamu hizmetlerine ilişkin karar alma ve uygulama yetkisi merkezdedir.
  • Merkezî yönetimin kendi hiyerarşisi içinde yer alan bir taşra örgütü vardır.
  • Merkezî yönetimin üstlendiği kamu hizmetleri hem merkezde hem de taşrada merkez görevlileri tarafından yerine getirilir.
  • Kamu hizmetlerinin yürütülmesi için gerekli gelir ve giderler de merkezde toplanmıştır.

Türkiye Cumhuriyeti tek yapılı (üniter) bir devlet yapısına sahip olduğu için kamu hizmetlerinin yürütülmesinde merkezî örgütlenme biçimine ağırlık verilmiştir. Merkezî yönetime “genel yönetim” de denir. Merkezî yönetim kendi içinde merkez ve taşra örgütü olmak üzere ikiye ayrılır.

Merkez (Başkent) Örgütü

Cumhurbaşkanı: Yürütme yetkisi Cumhurbaşkanına aittir. Devletin başı olan Cumhurbaşkanı, Türkiye Cumhuriyetini ve Türk milletinin birliğini temsil eder; Anayasanın uygulanmasını, devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını gözetir. Cumhurbaşkanlığına kimlerin seçileceği Anayasanın 101. maddesinde düzenlenmiştir.

Cumhurbaşkanı olabilmenin şartları şunlardır:

  • Kırk yaşını doldurmuş olmak,
  • Yükseköğrenim yapmış olmak,
  • Milletvekili seçilme yeterliliğine sahip olmak,
  • Türk vatandaşı olmak.

Cumhurbaşkanı olabilme koşulunu taşıyanların kimler tarafından aday gösterilebileceği anayasada düzenlenmiştir. Buna göre;

  • Siyasi parti grupları,
  • En son yapılan genel seçimlerde toplam geçerli oyların tek başına veya birlikte en az yüzde beşini almış olan siyasi partiler ile
  • En az yüz bin seçmen aday gösterebilir.

Cumhurbaşkanı seçilebilmek için genel oyla yapılacak seçimde, geçerli oyların salt çoğunluğunu alma zorunluluğu vardır. İlk oylamada bu çoğunluk sağlanamazsa, bu oylamayı izleyen ikinci pazar günü ikinci oylama yapılır. Bu oylamaya, ilk oylamada en çok oy almış iki aday katılır ve geçerli oyların çoğunluğunu alan aday, Cumhurbaşkanı seçilir.

Cumhurbaşkanının Görev ve Yetkileri: Anayasa’nın 104. maddesi Cumhurbaşkanının görev ve yetkilerini düzenlemiştir. Buna göre Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri şöyle sıralanabilir:

  • Gerekli gördüğü takdirde, yasama yılının ilk günü Türkiye Büyük Millet Meclisinde açılış konuşmasını yapar.
  • Ülkenin iç ve dış siyaseti hakkında Meclise mesaj verir.
  • Kanunları yayımlar.
  • Kanunları tekrar görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderir.
  • Kanunların, Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün tümünün veya belirli hükümlerinin Anayasaya şekil veya esas bakımından aykırı oldukları gerekçesiyle Anayasa Mahkemesinde iptal davası açar.
  • Cumhurbaşkanı yardımcıları ile bakanları atar ve görevlerine son verir.
  • Üst kademe kamu yöneticilerini atar, görevlerine son verir ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasları Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenler.
  • Yabancı devletlere Türkiye Cumhuriyetinin temsilcilerini gönderir, Türkiye Cumhuriyetine gönderilecek yabancı devlet temsilcilerini kabul eder.
  • Milletlerarası antlaşmaları onaylar ve yayımlar.
  • Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları gerekli gördüğü takdirde halkoyuna sunar.
  • Milli güvenlik politikalarını belirler ve gerekli tedbirleri alır.
  • Türkiye Büyük Millet Meclisi adına Türk Silahlı Kuvvetlerinin Başkomutanlığını temsil eder.
  • Türk Silahlı Kuvvetlerinin kullanılmasına karar verir.
  • Sürekli hastalık, sakatlık ve kocama sebebiyle kişilerin cezalarını hafifletir veya kaldırır.
  • Anayasada ve kanunlarda verilen seçme ve atama görevleri ile diğer görevleri yerine getirir ve yetkileri kullanır.

Cumhurbaşkanlığı makamının herhangi bir nedenle boşalması ile Cumhurbaşkanının geçici olarak görevinden ayrılması hallerinde, Cumhurbaşkanı yardımcısı Cumhurbaşkanına vekâlet eder ve Cumhurbaşkanına ait yetkileri kullanır.

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi: Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. Bunun dışında Anayasada yalnız kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda ve kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Ayrıca, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda ise Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir. Ayrıca, Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi dışında kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilir.

Cumhurbaşkanının Sorumluluğu: Cumhurbaşkanının sorumluluğu konusunun temelde siyasal ve cezai olmak üzere iki yönü vardır.

Parlamenter sistemde siyasal sorumluluk , Cumhurbaşkanının işlemlerinden dolayı yasama organına karşı sorumlu olmasıdır. Siyasal sorumluluğun yaptırımı ise siyasal gerekçelerle Cumhurbaşkanının görevden alınması veya istifa ettirilmesidir. Cumhurbaşkanının sorumluluğunun bir diğer boyutunu da cezai sorumluluk oluşturmaktadır. 2017 yılındaki değişiklikten önce Cumhurbaşkanı’nın göreviyle ilgili eylem ve işlemlerinden dolayı sadece “vatana ihanet” suçundan dolayı cezai sorumluluğu vardı. Anayasanın değişen 105. Maddesi Cumhurbaşkanı’nın cezai sorumluluğunu düzenlemektedir.

Cumhurbaşkanı Yardımcıları ve Bakanlar: Cumhurbaşkanı yürütme görevini, kendi atayacağı Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar ile yerine getirir. Cumhurbaşkanı, bir veya daha fazla Cumhurbaşkanı yardımcısı atayabilir. Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar, milletvekili seçilme yeterliliğine sahip olanlar arasından Cumhurbaşkanı tarafından atanır ve görevden alınır. Cumhurbaşkanı yardımcısı veya bakan olarak atanırlarsa milletvekillikleri sona erer.

Cumhurbaşkanı Yardımcıları ve Bakanların Sorumluluğu: Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminin yürürlüğe girmesiyle Başbakan ve Bakanlar Kurulu kaldırılarak çift başlı yürütme uygulamasına son verilmiştir. Yürütme yetkisini kullanan Cumhurbaşkanı doğrudan halk tarafından seçilmektedir. Görüldüğü üzere yürütme organı, yasama organı içinden çıkmamaktadır. Bunun sonucu olarak da bakanların TBMM’ne karşı siyasal sorumluluğunu ortaya çıkaran gensoru mekanizması kaldırılmıştır. Önceki uygulamadan farklı olarak bakanlar, Cumhurbaşkanı’na karşı sorumludur.

Cezai sorumluluk ise Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların görevleriyle ilgili suçlarından dolayı Yüce Divan olarak Anayasa Mahkemesinde yargılanmasıdır. Cezai sorumluluk, meclis soruşturması yoluyla ortaya çıkar. Anayasanın 106. maddesine göre Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar hakkında görevleriyle ilgili suç işledikleri iddiasıyla, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının salt çoğunluğunun vereceği önergeyle soruşturma açılması istenebilir.

Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı: Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminde yürütme yetkisi Cumhurbaşkanına aittir. Cumhurbaşkanının yürütme işlevini yerine getirebilmesi için güçlü bir Cumhurbaşkanlığı teşkilatına ihtiyaç vardır. Bu bağlamda Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile politika kurulları, ofisler ve başkanlıklar oluşturularak Cumhurbaşkanlığı teşkilatı güçlendirilmiştir. Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi ile yönetim sistemimize yeni giren bir önemli yapı da politika kurullarıdır. Cumhurbaşkanlığı bünyesinde Cumhurbaşkanınca alınacak kararlar ve oluşturulacak politikalarla ilgili öneriler geliştirmek, stratejiler oluşturmak ve bunlarla ilgili çalışmalar yapmak üzere çeşitli politika kurulları oluşturulmuştur. Bunlar;

  • Bilim, Teknoloji ve Yenilik Politikaları Kurulu
  • Eğitim ve Öğretim Politikaları Kurulu
  • Ekonomi Politikaları Kurulu
  • Güvenlik ve Dış Politikalar Kurulu
  • Hukuk Politikaları Kurulu
  • Kültür ve Sanat Politikaları Kurulu
  • Sağlık ve Gıda Politikaları Kurulu
  • Sosyal Politikalar Kurulu
  • Yerel Yönetim Politikaları Kurulu’dur.

Ayrıca, Cumhurbaşkanlığına bağlı Dijital Dönüşüm Ofisi, Finans Ofisi, İnsan Kaynakları Ofisi ve Yatırım Ofisi olmak üzere dört tane Cumhurbaşkanlığı ofisi kurulmuştur. Bu ofisler özel bütçeli, kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip kuruluşlardır. Ofis Başkanı, ofisin en üst amiri olup ofisin genel yönetim ve temsilinden Cumhurbaşkanına karşı sorumludur.

Bunlardan başka, Cumhurbaşkanlığına bağlı kurum ve kuruluşlar vardır. Bunlar;

  • Devlet Arşivleri Başkanlığı
  • Devlet Denetleme Kurulu
  • Diyanet İşleri Başkanlığı
  • İletişim Başkanlığı
  • Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği
  • Milli İstihbarat Teşkilatı Başkanlığı
  • Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı
  • Savunma Sanayi Başkanlığı
  • Strateji ve Bütçe Başkanlığı
  • Türkiye Varlık Fonu’dur.

Bakanlıklar: Ülkemizde devletin üstlendiği temel kamu hizmetleri bakanlık örgütlenmesiyle yürütülmektedir. Kamu hizmetlerinin yürütülmesinde bakanlıklar işbölümünü gösterir. Her bakanlık belirli bir kamu hizmetini veya hizmetleri yerine getirmekle görevlendirilmiş ve yetkili kılınmıştır. 1 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile 16 bakanlık kurulmuştur.

Bakanların Görev ve Yetkileri: Her bakanlığın başında bir bakan bulunur. bakanlık kuruluşunun en üst amiri olup, bakanlık icraatından ve emri altındakilerin faaliyet ve işlemlerinden sorumlu, bakanlık merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatı ile bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların faaliyetlerini, işlemlerini ve hesaplarını denetlemekle görevli ve yetkilidir. Bakanlar, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanımı amacıyla, bakanlık hizmetlerini mevzuata, Cumhurbaşkanının genel siyasetine, Cumhurbaşkanı karar ve talimatlarına, kalkınma planlarına ve yıllık programlara uygun olarak yürütmekle, bakanlığın faaliyet alanına giren konularda diğer bakanlıklarla işbirliği ve koordinasyonu sağlamakla görevli ve Cumhurbaşkanına karşı sorumludur.

Bakanlık Merkez Örgütü: Bakanlıklar, merkez teşkilatı ile ihtiyaca göre kurulan taşra ve yurtdışı teşkilatından ve bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlardan oluşur. Bakanlık merkez örgütünde Cumhurbaşkanı kararıyla atanan Bakan Yardımcıları bulunur. Bakanlıklarda sayısı on beşi geçmemek üzere Bakan Müşaviri istihdam edilebilir. Bakanlık merkez örgütünde bakanlığın sorumlu olduğu hizmetlerin yürütülmesini sağlamak üzere ana hizmet birimleri, danışma ve denetim birimleri ile yardımcı birimler oluşturulur.

Bakanlık Bağlı ve İlgili Kuruluşları: Bakanlıkların yapısında “bağlı” ve “ilgili” olarak nitelenen, bakanlık merkez örgütünden farklı statüleri olan kuruluşlar da yer almaktadır. Bağlı kuruluşların bir kısmının tüzel kişiliği yokken bir kısmının da vardır.

Merkezdeki Yardımcı Kuruluşlar: Merkezî yönetimin başkent örgütünde Cumhurbaşkanına ve bakanlıklara görüş bildirme ve önerilerde bulunmak suretiyle yardımcı olmak için oluşturulan birçok kuruluş vardır. Bu kuruluşlar merkez örgütü içerisinde yer almakta ve “merkezdeki yardımcı kuruluşlar” olarak nitelendirilmektedir. Bunların pek çoğu “yüksek kurul” olarak örgütlenmiştir.

Bu kuruluşların ortak özellikleri şunlardır:

  • Tüzel kişilikleri yoktur.
  • Merkezîn hiyerarşisi dışındadırlar.
  • Belli ölçüde özerktirler.
  • Kurul hâlinde çalışırlar.
  • Uzmanlaşmış kuruluşlardır.
  • Bazıları anayasada düzenlendiği için “anayasal kuruluş” niteliğindedir.
  • Temel işlevleri arasında kamu politikalarının oluşturulmasında merkezi yönetime yardımcı olmak, örgütler arası eş güdüm ve iş birliğini sağlamak, önerilerde bulunmak, danışmanlık yapmak, inceleme ve denetim yapmak vardır.

Merkezî Yönetimin Taşra Örgütü

Merkezî yönetimin üstlendiği tüm hizmetleri sadece başkentte örgütlenerek ülke genelinde yürütebilmesi mümkün değildir. Bu nedenle merkezî yönetim taşrada, merkez dışında da örgütlenmiştir. Merkezî yönetimin taşra örgütü il, ilçe ve bölgesel kuruluşlardan oluşur.

İl Yönetimi: Merkezî yönetimin taşra örgütlenmesinin temel birimi ve mülki idare bölümlerinden birincisi ildir. İl yönetiminin organları Vali, İl Müdürleri (İl İdare Şube Başkanları) ve İl İdare Kurulu’dur.

Vali: Vali, il genel yönetiminin başıdır. Valilerin ildeki görev ve yetkileri 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’nda ayrıntılı olarak sayılmıştır.

İl Müdürleri (İl İdare Şube Başkanları): Her ilde bakanlıkların kendi il örgütleri vardır. Bunlara “il müdürlükleri” denilmektedir. Bakanlık il müdürlüklerinin başındaki üst yöneticilere de “il müdürleri” denir. İl müdürleri, Cumhurbaşkanı onayı ile atanırlar ve valinin emri altında görev yaparlar. İl müdürleri, görev alanlarına giren işlerin yapılmasından valiye karşı sorumludurlar.

İl İdare Kurulu: İl İdare Kurulu, il genel yönetiminde valiye yardımcı olan bir kuruldur. İl İdare Kurulu, valinin başkanlığında, hukuk işleri müdürü, defterdar, millî eğitim müdürü, çevre ve şehircilik müdürü, sağlık müdürü ile tarım müdüründen oluşmaktadır.

İlçe Yönetimi: Mülki idare bölümlerinden ikincisi ilçe yönetimidir. İller gibi ilçeler de yasayla kurulur. İlçe yönetiminin organları il yönetimiyle benzerlik göstermektedir. Bunlar kaymakam, ilçe müdürleri ve ilçe idare kuruludur.

Kaymakam: İlçe yönetiminin başı olan kaymakam, Cumhurbaşkanı onayı ile atanır. Kaymakamlık bir meslek memurluğu olduğu için kaymakam olabilmenin öğrenim ve sınav gibi özel koşulları vardır; bunlar yasayla düzenlenmiştir.

Vali ile Kaymakam arasında çeşitli farklar bulunmaktadır. Bunlar; bu farklar kitabınızın 108. sayfasındaki tablo 6.1’de belirtilmiştir.

İlçe Müdürleri (İlçe İdare Şube Başkanları): İlçe müdürleri kaymakamın emri altında görev yaparlar ve görevleriyle ilgili işlerin yürütülmesinden kaymakama karşı sorumludurlar.

İlçe İdare Kurulu: İlde olduğu gibi, ilçe yönetiminde kaymakama yardımcı olmak üzere ilçe idare kurulu vardır. Bu kurul, kaymakamın başkanlığında yazı işleri müdürü, mal müdürü, hükümet tabibi, millî eğitim müdürü ve tarım müdüründen oluşur.

Bölge Müdürlükleri: 1924 Anayasası ve 1949 tarihli İl İdaresi Kanunu’nda bölgesel örgütlenme düzenlenme konusu yapılmamasına rağmen Türkiye Cumhuriyeti’nde ilk bölge örgütleri 1950’li yıllarda ortaya çıkmıştır. 1982 Anayasası’nın 126. maddesi kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezî idare örgütünün kurulabileceğini öngörülmüştür. 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun, bakanlıkların ve bakanlıklara bağlı kuruluşların birden çok ili içine alan bölgesel örgütler kurabileceklerini belirtmiştir. Uygulamaya baktığımızda bakanlıklardan çok bakanlıklara bağlı kuruluşların bölgesel örgütlenmeye daha sık gittiği görülmektedir. Bugün bakanlıklardan sadece Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme yerine Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı, Ulaştırma Bölge Müdürlükleri adı altında bölge düzeyinde örgütlenmiştir. Buna karşılık bölge düzeyinde örgütlenmeye daha çok tüzel kişiliği bulunan bakanlığa bağlı kuruluşların gittiği görülmektedir.