Ünite 3: Kamu Kesiminin Kapsamı

Kamu kesimi ve Özel Kesim Arasındaki İlişkiler

Genel ekonomi, kamu kesimi ekonomisinden ve özel ekonomiden oluşan bir bütündür. Kamu ekonomisinin genel ekonomi içerisindeki büyüklüğündeki farklılıklar birçok nedene dayanmaktadır:

  • Devlet anlayışının zaman içindeki değişimi
  • İçinde bulunulan tarihsel koşullar
  • Ekonomik ve siyasi yapı,
  • Toplumsal özellikler
  • Teknolojik gelişmeler
  • Sosyal gelişmeler olabilir.

Bir ekonomide kamu ekonomisi ve özel ekonomiye ait payların değişmesinin pek çok etkisi olmaktadır. Bu etkiler;

  • Genel ekonomik politikaların belirlenmesi
  • Genel iktisadi sorunların çözümüdür.

Kamunun genel ekonomi içindeki rolü ve yönlendirmesinin kalitesi toplumsal refaha ne kadar etki ettiği ile ilgilidir. Çünkü kamu hizmetlerinin kalitesi ve etkinliği toplumsal refahı doğrudan etkiler.

Kamu kesimi kamusal mal ve hizmet sunar. Hane halkı ve firmalar ise bu mal ve hizmetler karşılığında vergi öder. Devlet kamusal mal ve hizmet üretimini sürdürebilmek için bu vergileri üretim faktörü ile özel mal ve hizmet alımlarında kullanır. Karma ekonomilerde kamu kesiminin büyüklüğü ekonomi üzerinde önemli etkiler yaratan kamu giderlerinin düzeyi ile ölçülür. Kamu giderlerinin toplam miktarındaki ve bileşimindeki değişiklikler makroekonomik düzeyde istikrar ve büyüme açısından önemlidir. Bir görüşe göre özel kesimin karlılığını ve istikrarını sağlayan unsur kamu ekonomisidir. Bir başka görüşe göre kamu giderlerinin aşırı artışı, enflasyonist sonuçlar doğurabilir veya özel yatırımları dışlayarak ekonomik büyümeyi azaltabilir.

Kamu kesimi ekonomiyi etkiler ve ekonomi de kamu kesimini etkiler. Örneğin bir ekonomik krizde kamu geliri düşer ise bu durum kamu borçlarının ve bütçe açığının artmasına ve dolayısıyla kamu hizmetlerinin azalmasına neden olur.

Kamu Kesiminin Büyüklüğünün Ölçülmesi

Kamu kesimi büyüklüğü çoğunlukla kamu giderlerinin veya kamu gelirlerinin dikkate alınmasıyla ölçülür. Kamu ekonomisinin büyüklüğü genel olarak, kamu kesimini temsil eden kurum ve kuruluşların yapmış oldukları harcamaların gayrisafi yurt içi hasılaya (GSYH) oranlanmasıyla hesaplanmaktadır.

Kamu Harcamaları ve Kamu Gelirlerinin GSYH’ye Oranı: Ülkelerarası karşılaştırmada en çok bu ölçü kullanılmaktadır. Reel harcamalar ve transfer harcamaların toplamından oluşan toplam kamu harcamalarının dikkate alınması gerekir. Devlet öncelikle yapması gereken faaliyetlerin neler olacağını belirleyerek daha sonra belirlenen ihtiyaçlara göre kaynak bulma yoluna gitmektedir.

Kamu kesiminin büyüklüğünün ölçülmesinde kamu gelirlerinin büyüklüğü de ölçü olarak alınabilir. Kamu kesimi ihtiyaçlarını finanse ederken sadece vergilerden değil; borçlanma gibi diğer kaynaklara da başvurabilir. Hangi kaynakların kamu geliri sayıldığı bu noktada önem kazanmaktadır.

Kamu Kesimi Borçlanma Gereği ve Kamu Borç Stokunun GSYH’ye Oranı: Kamu kesimi borçlanma gereği (KKBG) de kamu kesiminin büyüklüğünü ölçmede kullanılan ölçülerden biridir. KKBG, kamu kesimini oluşturan tüm birimlerin toplam gelir ve gider durumları arasındaki farkı göstermekte ve kamu kesiminin toplam borçlanma ihtiyacını hesaplamakta kullanılmaktadır. Bu oran geleneksel açığın nakit bazında ölçümünü ifade etmektedir.

Kamu Kesimi İstihdamının Toplam İstihdama Oranı: Birçok ülkede kamu kesimi istihdamı toplam istihdamın 1/6’sı ile 1/4’ü arasında bir paya sahiptir.

Kamu Kesimi Yatırımlarının Toplam Yatırımlara Oranı: Kamu yatırımlarının toplam yatırımlar içindeki payı artıyor ise kamu kesimi büyüklüğünün de arttığını ifade edebiliriz. Kamunun yaptığı yatırımlara bakarak ekonomi içerisindeki büyüklüğü görülebilir. Bu oran kamunun ekonomide ne kadar kaynağı kullandığını gösterir. Ekonomik yapının kamu ağırlıklı mı özel sektör ağırlıklı mı olduğu ile ilgili durumu ortaya koymaktadır.

Türkiye’de Kamu Kesiminin Kapsamı

Kamu sektörü, devletin üstlendiği görevlerin yerine getirilmesi ve yönlendirmesi gerçekleştirmektedir. Devlet mali, sosyal ve ekonomik görevleri çeşitli kurumlar aracılığı ile yerine getirmektedir. Kamu maliyesinin yönetimi hukuki düzenlemeler ve teknikler ile örgütsel oluşumlarla yakından ilişkilidir. Kamu sektörünün pek çok bileşeni vardır. 2006 yılında 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ile kamu kesiminin yapısı yeniden tasarlanmıştır. Buna göre, Türk kamu kesimi, genel yönetim kurumları ve Kamu iktisadi teşebbüsleri (KİT) olarak iki ana kısımdan oluşmaktadır. Genel yönetim kurumları içerisinde genel bütçeli kurumlar, özel bütçeli kurumlar ve düzenleyici ve denetleyici kurumların toplamından oluşan merkezi yönetim kurumlarıdır. Genel yönetim kurumlarının diğer bileşenleri sosyal güvenlik kurumları ve yerel yönetimlerdir. Döner sermayeler ve fonlar ise bu Kanun’un dışındadır.

Merkezi Yönetim Kurumları: 5018 sayılı Kanun’da merkezi yönetim kurumları şunlardır:

  • Genel bütçeli kurumlar,
  • Özel bütçeli kurumlar,
  • Düzenleyici denetleyici kurumlardır.

Merkezi yönetim kurumları kamu kesimi içinde gelir, gider ve etki yönünden en ağırlıklı yere sahiptir. Genel bütçeli kurumlar, tam kamusa veya yarı kamusal mal üreten ve finansmanı devlet bütçesinden yapılan kamu kurumlarıdır. Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve 5018 sayılı Kanun’a ekli (1) sayılı cetvelde yer alan genel bütçeli idareler sundukları hizmetler karşılığında gelir elde etmeyen kurumlardır. Genel bütçeli idareler, kamu hizmeti üreten kuruluşlar olup tüm giderleri devlet tarafından toplanan genel bütçenin “B” cetvelinde görülen gelirlerle karşılanan kuruluşlardır. Bu kuruluşlar klasik bütçe ilkelerinden tahsis ilkesini uygular ve bunların kendilerine ait özel gelirleri yoktur. Bu kurumların bütçesinde sadece giderlere ait ödenekler görülmektedir. Genel bütçeli kurumlar; Cumhurbaşkanlığı, yüksek mahkemeler, bakanlıklar ve Hakimler ve Savcılar Yüksek kurulundan oluşmaktadır.

Özel bütçeli kurumlar, bir bakanlığa bağlı ya da ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek için kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve 5018 sayılı Kanun’a ekli (II) sayılı cetvelde yer alan kamu idareleridir. Devletin yarı kamusal mal üreten birimleridir. Bir kuruluşun özel bütçeli olabilmesi için, o kuruluşa özel bazı gelirlerin tahsis edilmesi, bu gelirlerden harcama yapma yetkisine sahip olması ve kanunla özel bütçe ile yürütme yetkisinin verilmesi gerekir. Özel bütçeli kuruluşların bütçeleri de genel bütçelerle aynı süreç içinde hazırlanmaktadır. Her özel bütçeli kuruluş için ayrı bir bütçe yasası hazırlanmakta ve bu yasada, kuruluşun gelir gider tahminlerine yer verilmektedir. Özel bütçeli kuruluşlar Yükseköğretim kurumları ve diğer özel bütçeli idarelerdir.

Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, merkezi yönetim içinde yer alan diğer kurumlardır.

Sosyal Güvenlik Kuruluşları: Sosyal güvenlik, özünde, insanların yaşamlarında karşılaşacakları muhtemel ekonomik ve sosyal risklere karşı önceden gerekli önlemlerin alınarak kendilerine gelir sağlamak üzere oluşturulmuş kamu harcama programıdır. Yaşamın içinde risk ve belirsizlik, yaşlılık ve hastalık gibi sosyal tehlikelerin ortaya çıkaracağı olumsuzlukları hafifletmeyi ya da yok etmeyi sağlayan önlemleri içermektedir. Türkiye’de sosyal güvenlik kuruluşları; Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) ve Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü (İŞKUR) bulunmaktadır.

Yerel Yönetimler: Yerel yönetimler, belirli bir coğrafi alanda yaşayan yerel topluluğun bireylerine bir arada yaşamak nedeniyle kendilerini en çok ilgilendiren konularda hizmet üretmek amacıyla kurulurlar. Yerel yönetimler, il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere, kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları yine kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir. Yerel yönetimler merkezi idare tarafından kendilerine aktarılan görev ve yetkileri belli bir çerçeve içinde yerine getirmektedir. Buna yerel özerklik denir. Kanunla öngörülmüş durumlarda merkezi idarenin yerel yönetim kuruluşlarının eylem ve işlemleri üzerinde sahip olduğu sınırlı denetim yetkisine idari vesayet denir. İdari vesayetin amacı, mahalli halkı otoritenin keyfi uygulamalarına karşı korumaktır. Türkiye’de yerel yönetimler; il özel idare, belediyeler ve köyler olarak ifade edilmektedir.

Döner Sermayeli İşletmeler: Döner sermayeli işletmeler, devletin asli ve sürekli kamu hizmeti görevlerinin yürütülmesi sırasında oluşan atıl kapasitenin kullanılması amacıyla ortaya çıkmıştır. Bu işletmeler 2018 yılında yayımlanan Karar ile hazine nakit yönetimi kapsamına alınmıştır.

Kamu İktisadi Teşebbüsler (KİT): Mal ve hizmet üretmek amacıyla kurulmuş olan mali olanaklarının yarısından fazlası merkezi veya yerel kamu yönetimleri tarafından sağlanan veya işletme sonuçlarından bu yönetimlerin sorumlu bulunduğu ve bunlar tarafından denetlenen girişimlerdir. Genel ortak amaç “kamu yararı” dır. Kitlerin kuruluş amaçları arasında;

  • Ekonomik kalkınmayı sağlamak,
  • Tekelleri devlet eliyle işletmek,
  • Özel kesimin başarısız olduğu ya da giremediği alanlardaki işleri yapmak,
  • Ekonomiye yön vermek,
  • İstihdamı ve üretimi arttırmak,
  • Özel kesime destek olmak ve öncülük etmek,
  • Gelir dağılımını düzenlemek gibi ekonomik nedenler vardır.

KİT’lerin tüzel kişilikleri vardır, özel hukuk kanunlarına tabiidirler.

Fonlar: Belirli amacın gerçekleştirilmesi için ayrılmış bulunan ve gerektiği zaman kullanılmak üzere belirli bir hesapta toplanan ve harcanan paralardır. Amaçları bakımından fonlar; sosyal, kültürel ve ekonomik olarak sınıflandırılırlar. Fonlar bütçe içi ve bütçe dışı olmak üzere ayrılırlar. Bütçe içi fonlar parasal kaynağını bütçe ödeneklerinden alır. Bütçe dışı fonlar ise genel olarak hem gelirleri hem de giderleri bütçe ile ilişkilendirilmeyen özel yasalarla kurulan, özel mevzuatına göre faaliyet gösteren bütçe yasasından bağımsız olarak yönetilen ve uygulanan paralardır.