Ünite 5: Kamu Harcamaları

Kamu Harcamaları Kavramı

Kamu harcamaları, devletin mal ve hizmet alımları için yaptığı harcamaların genel adıdır. Bu hizmet alımları devletin yüklendiği yeni görevler doğrultusunda kalkınma hızını arttırmak, gelir dağılımını iyileştirmek ve kaynak dağılımını düzeltmek şeklinde de olabilmektedir. 5018 sayılı “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu”nun amacı, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda, kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemektir. Kamu harcamalarını açıklayan iki görüş bulunmaktadır. Bunlar kamu harcamalarını geniş anlamda açıklayan “sosyoekonomik tanım” ve kamu harcamalarını dar anlamda açıklayan “hukuki tanım” dır.

Geniş anlamda kamu harcaması: Geniş anlamda kamu harcaması, devlet bütçesi kapsamının dışında kalan ve kamu kesimini oluşturan unsurlar olan; genel bütçe, özel bütçe, düzenleyici ve denetleyici kurum bütçeleri, yerel yönetimler, fonlar, sosyal güvenlik kurumları, döner sermayeli kurumlar, KİT’ler ile diğer kamu kurumlarının harcamalarını da içermektedir. Sosyoekonomik tanıma göre devletin sosyal hayatla ekonomik faaliyetlerdeki rolü ve devleti karakterize eden kamu gücü göz önünde bulundurulmaktadır. Bu yaklaşımla devlet kalkınma ve büyüme hızını artırmak, gelir dağılımını düzeltmek gibi amaçları gerçekleştirmek için bazen doğrudan mal ve hizmet alımına yönelirken bazen de özel kesime karşılıksız ödemeler yapmaktadır.

Dar anlamda kamu harcaması: Dar anlamda kamu harcamaları yaklaşımı, Maurice Duverger tarafından hukuki tanım olarak ifade edilmektedir. Buna göre, kamu harcamasını tanımlamada harcamayı yapan kurumun hukuki kimliği göz önünde bulundurulmaktadır. Genel olarak bakıldığında dar anlamda kamu harcamaları, merkezi hükümet bütçesiyle yapılan harcamalarla özel bütçeli kamu idareleri tarafından yapılan harcamaları ifade eder. Dar kapsamlı kamu harcamaları yaklaşımı, geniş kapsamlı kamu harcamaları yaklaşımına nazaran genel kabul gören bir yaklaşım olmuştur. Bunun nedeni, geniş anlamda kamu harcaması boyutlarının belirlenmesindeki güçlükler, fon akımlarının sağlıklı olarak belirlenememesi, özel kesim finansmanında kamu payının net bir biçimde ortaya konmamasıdır.

Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması

Kamu harcamalarında sınıflandırılması şu nedenlerden dolayı yapılmaktadır:

  • Harcamalarda açıklık ilkesinin yerine getirilmesi,
  • Savurganlık ve keyfilikten kaçınmayı kolaylaştırma,
  • Bütünü oluşturan grupları daha iyi görme,
  • Kamu yönetiminin daha hızlı ve daha az maliyetle verimli ve etkin çalışmasına katkı sağlama,
  • Harcama programlarını daha iyi hazırlama,
  • Yıllık harcama programlarıyla bütçe arasında daha iyi ilişki kurma,
  • Belli harcama grupları arasında karşılaştırma yapabilmedir.

Kamu harcamaları idari, fonksiyonel ve ekonomik olarak sınıflandırılmaktadır.

İdari Sınıflandırma: İdari sınıflandırma, kamu harcamalarının, kamu hizmetini yürüten kurumlar bazında sınıflandırılmasıdır. Ekonomik analizler için yeterli değildir. Çünkü bu sınıflandırma, kamu harcaması yapan dairelerin idari tablosuna göre zaman ve mekâna bağlı olarak değişebilir. Bu durum zaman aralıklarıyla aynı kuruluşun harcamalarının incelenmesini zorlaştırır, uluslararası karşılaştırmalar için de aynı durum söz konusudur. İdari sınıflandırma organik sınıflandırma olarak da adlandırılmaktadır.

İdari sınıflandırmanın sağladığı önemli kolaylıklar da vardır. Bunlar:

  • Kamu hizmetlerini gerçekleştirecek kuruluşların tespiti,
  • Fayda maliyet analizleri yoluyla tercihlerin belirlenmesi,
  • Savurganlıkların önlenmesi,
  • Bütçenin yapımında harcamaların muhasebeleştirilmesi ve denetiminin sağlanmasıdır.

Fonksiyonel Sınıflandırma: Fonksiyonel sınıflandırma, kamu harcamalarının amaçlara yönelik hizmetler bazında sınıflandırılmasıdır. İşlevsel ve görevsel sınıflandırma olarak da adlandırılmaktadır. Bu sınıflandırma eğitim, sağlık, ulaştırma, savunma, adalet, ekonomik yönlü hizmetler ve genel hizmetleri kapsamaktadır.

Toplam maliyetin saptanmasının yanında birim maliyetin belirlenmesinde, birim maliyete etki eden faktörlerin gözden geçirilerek hizmette etkinlik sağlamaya, harcanan parayla elde edilen fayda arasında karşılaştırmalar yapmaya olanak tanıması gibi avantajları bulunmaktadır. Ayni kamu hizmetlerinin, bazı durumlarda, farklı kamu kuruluşları tarafından gerçekleştirilmesi bu sınıflandırmayı ve bunun bir uzantısı olan ayni hizmet için yapılan toplam harcamaların belirlenmesini güçleştirmesi gibi dezavantajları da bulunmaktadır. Hizmetlerin karşılıklı olarak birbirlerini etkilemeleri ve diğer hizmetlerle ilgili olarak fayda yaratması da oluşturduğu sıkıntılardan biridir.

Ekonomik sınıflandırma: Ekonomik sınıflandırma, kamu harcamalarının toplam hasılaya katkısı bazında sınıflandırılmasıdır. Bir değer yaratan, yani GSMH’ya katkıda bulunan harcamalar, yatırım ve cari harcamalardır. Buna karşılık o dönemin GSMH’sına bir katkıda bulunmayıp, bir aktif transferi karşılığında yapılmış harcamalar, transfer harcamalarını oluşturmaktadır. İktisadi amaçlarla ilgili görevler sonucunda ortaya çıkan harcamalar, gerçek harcamalar ve transfer harcamaları şeklinde bir ayrıma tabi tutulabilir.

Gerçek harcamalar: Devletin, dolaylı ya da dolaysız bir tarzda üretim faktörlerinin ya mülkiyetine ya da kullanma hakkına sahip olmasını sağlayan harcama türüdür. Gerçek harcamalar, toplam arza katkı yapan devlet hizmetlerinin bedelidir. Gerçek harcamalar teriminin yerine reel harcamalar, faktör harcamaları, efektif harcamalar, mal ve hizmet alım harcamaları gibi terimler de kullanılmaktadır. Memurlara yapılan maaş ödemeleri gerçek harcamalar kapsamındadır. Gerçek harcamalar, cari ve yatırım harcamaları olarak iki başlık altında incelenebilir.

Cari harcamalar: Mevcut üretim kapasitesini kullanmak için gerekli mal ve hizmet bedellerinden oluşur. Bunlar; ek çalışma ücreti, hizmet alımı ve demirbaş alımlarından oluşur. Cari harcamalar, daha çok devletin yüklendiği kamu hizmetlerinin yapılabilmesi için gerekli idari hizmetleri sağlamaya ve sürdürmeye yarar. Cari harcamalar her yıl tekrarlanır. Genellikle faydası bütçe dönemi içerisinde tüketilir.

Bazı kamu harcamalarının etkileri döneminde yok olmadıkları gibi, gelecek dönemlere de geçtiği halde bunların nesnel varlıklar halinde olmamaları cari harcamalar olarak nitelendirilmelerine neden olmaktadır. Kalınma carileri olarak isimlendirilen eğitim ve sağlık harcamaları; üretici güç olarak, insan üzerinde gelecek dönemlere kalıcı etkileri bulunmaktadır. Oysa kamu muhasebesinde eğitim ve sağlık harcamaları cari harcama olarak değerlendirilmektedir.

Yatırım harcamaları: Yatırım harcamaları, üretim kapasitesini artırmak için yapılan, üretim faktörlerinin verimliliğini artıran ve faydası birden fazla yıla yayılan dayanıklı mallar için yapılan harcamalardır. Bunlar; yollar, yapılar, barajlar, tesisler vb. şeklindedir. Devlet ekonomik kalkınma, tam istihdam, fiyat istikrarı ve adil gelir dağılımının sağlanmasında yatırım harcamalarından yararlanır. Cari harcamalar yapılmadan, yatırım harcamaları yoluyla üretimi arttırmak mümkün değildir.

Yatırım harcamaları, GSMH’ya katkıda bulunarak kamu sektöründe sermaye birikimine yol açar ve ülke ekonomisinin üretim gücünü artırır. Yatırım harcamalarının etkisi uzun dönemde ortaya çıkacağından hükümetler bazı dönemlerde bu tür harcamalardan kısıntı yaparlar. Bunun sonucunda ekonominin üretim gücü daralır ve ekonomik büyüme sınırlanmış olur.

Transfer harcamaları: Satın alma gücünün özel şahıslar ya da sosyal tabakalar arasında el değiştirmesine yol açan kamu harcamalarıdır. Diğer bir ifade ile kamu harcamaları ekonomide mal ve hizmet akımları meydana getirmiyorlarsa bu harcamalara transfer harcamaları denir. Bu harcamalar, kamu sektöründen diğer sektörlere satın alma gücü aktarırlar. Ulusal üretim kapasitesi üzerinde doğrudan etkisi yoktur.

Transfer harcamaları dört grupta toplanabilir:

  • İktisadi transferler: devletin iktisadi devlet teşekküllerinin yatırımlarına katkıda bulunmak amacıyla yaptığı transferlerdir.
  • Mali transferler: devletin özel bütçeli kuruluşlar ve yerel yönetimlere yaptığı transferlerdir.
  • Sosyal transferler: devletin sosyal amaçlarla yaptığı transferlerdir. Emekli sandığı, dernek ve yardım kuruluşlarına yapılan yardımlar ve öğrenci bursları gibi.
  • Borç ödemeleri: bütçe yılı içinde ödenmiş giderlerin, takip eden yıllarda ödenmesi, transfer ödemesi sayılır. Devletin iç ve dış borçlanmalar karşılığında ödediği faizler, borç taksitleri, önceki yıllara ait ödenmemiş giderlerle geçmiş yıllara ait borçlardır.

Türkiye’de Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması

Kurumsal sınıflandırmada, bütçe sistemi içinde yer alan idari yapı temel alınmıştır. Kurumsal sınıflandırma, siyasi ve idari sorumluluğun belirlenmesini ve performans sorumlularının belirlenmesini hedeflemektedir. Aynı anayasal otoriteye tahsis edilen kaynakların, aynı kodda yer alması benimsenmiş olup, bütçe türleri itibarıyla gruplandırma bunun istisnasıdır. Türkiye’de dört düzeyli bir kodlama benimsenmiştir. (Tablo 5.1)

Fonksiyonel sınıflandırma devlet faaliyetinin türünü göstermek amacıyla tasarlanmıştır. ( S: 92, Tablo 5.2)

Finansman tipi sınıflandırma harcamanın hangi kaynakla finanse edildiğini gösterir. (Tablo 5.3)

Ekonomik sınıflandırma, devlet faaliyetlerinin, milli ekonomi üzerindeki etkilerine göre gruplanmasıyla oluşturulmuştur. (Tablo 5.4)

Kamu Harcamalarının Artışı

Kamu harcamalarında oluşan artışlar, görünürde artışlar ve gerçekte artışlar olmak üzere iki başlıkta incelenir.

Kamu harcamalarının Görünürde Artış Nedenleri: Topluma sunulan mal ve hizmetlerde kalite ya da miktar olarak bir artış olmazken, kamu gider tutarlarında bir artış meydana gelebilir. Bu görünürde artışı ifade eder. Kamu harcamalarının görünürde artış nedenleri, paranın satın alma gücünün düşmesi, bütçe sistemlerinin değişmesi, ülke yüzölçümü ve nüfusun artmasıdır.

Paranın Satın Alma Gücünün Düşmesi: Kamu harcamalarının görünürde artmasının nedenlerinden biridir. Paranın değer kaybetmesi sonucunda paranın satın alma gücünde ortaya çıkan azalışlar, kamu hizmetlerinin gerçekleştirilmesi için katlanılması gereken giderlerinde görünüşte yani nominal olarak artmasına yol açmaktadır.

Bütçe Sistemlerinin Değişmesi: 20. yüzyıl başlangıcına kadar devlet bütçeleri safi bütçe usulüne göre düzenlenirken daha sonra gayri safi usule geçilmiştir. Bu değişiklik ile gelir ve gider kalemlerinin birbirine mahsubu yapılmaksızın gösterilmesi bütçe rakamlarının görünürde yükselmesine neden olmuştur.

Ülke Yüzölçümü ve Nüfusun Artması: Ülke yüzölçümünün ve nüfusun artmasına paralel olarak hizmet harcamalarında da bir artış meydana gelir. Sağlık, eğitim, konut, ulaşım, altyapı vb. konulardaki harcamalarda kamu giderlerinin büyümesine neden olmaktadır.

Kamu Harcamalarının Gerçek Artış Nedenleri: Kamu harcamalarının topluma sunulan mal ve hizmetlerin kalitesi ve miktarında meydana gelen artışla birlikte artmasıdır. Ekonomik nedenler, teknolojik nedenler, sosyal nedenler, askeri nedenler, siyasi nedenler bu gruba girer.

Ekonomik Nedenler: Sosyal devlet anlayışının gereği olarak devletler yeni görev ve sorumluluklar yüklenmiştir. Buna bağlı olarak da devletin ekonomik ve sosyal alanda daha fazla yer alması ve daha fazla harcama yapması gerekliliği ortaya çıkmıştır. Bunun dışında şehirlerin büyümesiyle alt yapı yatırımları da kamu harcamalarını artırmıştır.

Teknolojik Nedenler: Dünyada meydana gelen teknolojik gelişmeler neticesinde devletler de bu teknolojik gelişmelere ayak uydurmak zorunda kalmışlardır. Bunlar da kamu harcamalarında artışa neden olmaktadır. Bunun dışında kamu fonları ile Ar-ge faaliyetleri desteklenmekte, hükümetler kamu araştırma sisteminin güçlenmesiyle bunların yeni buluşlarla verimliliğinin artmasına yönelik bir takım reformlar ortaya koymaktadırlar.

Sosyal Nedenler: Toplumsal değişimle birlikte ortaya çıkan yeni sosyal hizmetler kamu harcamalarında artışa neden olmaktadır. Koruyucu ve önleyici sağlık hizmetleri, yaşlı ve sakatlara yönelik yapılan yardımlar bunlara örnektir.

Askeri Nedenler: Savaş uygulaması sonucu ortaya çıkan maliyetler, milli savunmayı sağlamaya yönelik çalışmaların doğurduğu maliyetler ve savaş sonrası dönemde ortaya çıkan ve karşılanması gereken maliyetler askeri nedenlerle ortaya çıkan kamu harcamalarındaki gerçek artışlardır.

Siyasi Nedenler: Seçim dönemlerinde partilerin kendi aralarındaki kamu kaynaklarının kullanımı açısından rekabetleri ve partilerin siyasi görüşlerine bağlı olarak ekonomi politikalarında meydana getirdikleri değişiklikler kamu harcamalarında farklılıklar meydana getirebilmektedir.

Kamu Harcamalarının Artışını Açıklamaya Yönelik Görüşler

Ülkelerin tarihsel gelişimleri incelendiğinde kamu harcamalarında sürekli bir artış eğilimi gözlenmektedir. Bu artış eğilimin nedenleri hakkında da çeşitli görüşler ortaya konmuştur.

Wagner Kanunu: Wagner’e göre kamusal mal ve hizmetlere yönelik talep sürekli artarken vergi gelirlerinde aynı oranda bir artış olmadığı için kamu harcamaları yükselecektir. Ekonomik gelişme ve sanayileşme arttıkça kamu harcamaları da artacaktır. Ayrıca nüfusun artması da kamu hizmetlerinde ve sosyoekonomik alanda devletin yapacağı harcamaları artıracaktır. Wagner kanunu, kamu harcamalarının, milli gelirden daha hızlı artmasını ifade etmektedir.

Peacock-Wiseman’ın Sıçrama Tezi : Sıçrama hipotezine göre, savaşlar gibi büyük bunalım dönemlerinde, kamu harcamaları sıçrama yaparak artar, bunalım sonrası dönemlerde de eski düzeyine inemez. Peacock ve Wiseman kamu harcamalarındaki artışın kamu gelirlerindeki artışla ilgili olduğunu belirtmişler, ekonominin gelişmesine paralel olarak sağlanan vergi hâsılatında ve bunun sonucunda yapılan harcamalarda, yükselmenin ortaya çıkacağını iddia etmişlerdir.

Kamu Tercihler Teorisi: Bu yaklaşımda kamu harcamalarındaki artış politik süreçle ilişkilendirilmiştir. Kamusal tercihler teorisine göre devletin aşırı büyümesi ekonomik ve politik yozlaşmayı da beraberinde getirmektedir. Politikacıların çıkar güdüsü, siyasal iktidarın miyopluğu, hizmet kayırmacılığı, politik rekabetin eksikliği, parti içi demokrasinin eksikliği, bürokratik etkinsizlikler, seçmenin ilgisizliği, seçmenin eksik bilgiye sahip olması, seçmenin politik miyopluğu, oylama maliyeti, çıkar ve baskı gruplarının faaliyetleri ve oy ticareti kamu kesiminin başarısızlığı olarak karşımıza çıkmakta ve ekonomi üzerinde olumsuz etkiler meydana getirmektedir.