Ünite 3: Kamu Ekonomisinde Gelişmeler

Kamu Ekonomisi ve Türkiye’deki Gelişimi

Kamu ekonomisi, devletin harcamaları, gelirleri ve borçları ile ilgili uygulamaların nedenleri, sonuçları ve etkilerini inceler. Kamu kesiminin büyüklüğü ve ölçülmesi kamu ekonomisinin analizi açısından önemlidir. Kamu harcamalarının ve kamu gelirlerinin Gayri Safi Yurt İçi Hasıla’ya (GSYH’ya) oranları, kamu kesiminin büyüklüğünü ölçmede kullanılan ölçütlerden biridir. Kamu kesimi, genellikle tam kamusal mal ve hizmetler ile yarı kamusal mal ve hizmetler üretmenin yanında özel mal ve hizmet de üretmektedir.

Tam Kamusal Mal/Hizmet , bireylerden herhangi birisinin tüketimi nedeniyle, diğerlerinin aynı malı tüketme olanağında herhangi bir azalışın olmadığı, birlikte ve eşit biçimde tüketilen mal ve hizmetlerdir. Yarı Kamusal Mal/Hizmet, tüketimleri sonucu topluma yoğun dışsal faydalar sağlarken, kişilere de ayrıca özel fayda sağlayan mal ve hizmetlerdir.

Kamu harcamaları ile kamu gelirleri arasındaki oluşan fark, kamu harcamalarının daha yüksek olması şeklinde geliştiğinde, kamu açığı oluşacaktır. Bu açık ise borçlanma yoluyla karşılanmaktadır. Alınan borçlar başlangıçta, çeşitli kamusal mal ve hizmetlerin sağlanmasında kullanılırken, borçların hızlı büyümesi ile yeni borçlanmalar, faiz ödemeleri ile borç taksitlerini ödemede kullanılmaktadır. Bu ise ekonominin ihtiyaç duyduğu yatırımların ve üretimlerin yapılamaması anlamına gelmektedir. Giderek artan borç taksitleri ve faiz ödemeleri ülke ekonomilerini kısır döngü içine sokmaktadır.

Merkezi yönetim, genel ve katma bütçeli idareleri ifade eder ve merkezi hükûmet kavramı olarak da ifade edilebilir. Türkiye de merkezi hükûmet borçlarının GSYH’ya oranı açısından düşük ülkeler grubundadır.

Türkiye’de Kamu Harcamaları ve Kamu Gelirleri

Türkiye Cumhuriyeti’nin kuruluşundan günümüze kadar olan süreçte, kamu harcamalarının GSYH’ya oranında genel eğilim, tüm dünyada olduğu gibi, artış yönündedir.

Kamu harcamaları ile kamu gelirlerinin gelişimi için Cumhuriyet dönemindeki gelişmelere kısaca göz attığımızda, 1930’lu yıllarda devletçi sanayileşme politikaları neticesinde kamu harcamaları hızla artmıştır. 1939-1945 döneminde (II. Dünya Savaşı döneminde) kamu harcamalarının GSYH’ya oranı giderek düşmüştür. Savaştan sonraki dönemde kamu harcamalarının GSYH’ya oranında tekrar bir artış trendi söz konusudur. 1950’li yıllarda ise ciddi dalgalanmalar olmamıştır. Bu dönemde, kamu gelirleri de harcamalarla benzer bir seyir izlemiştir. 1970’lerin ilk yıllarına kadar bütçe denkliği genel olarak önemsenirken, bu tarihlerden sonra belirgin bir şekilde açık veren bütçeler söz konusudur. 1990’lı yıllar, kamu harcamaları ve kamu gelirleri arasındaki farkın iyice açıldığı yıllardır. Kriz yılı olan 2001’de ise kamu harcamaları ile gelirleri arasındaki fark maksimum (en yüksek) seviyeye ulaşmıştır. Kamu harcamaları ile kamu gelirleri arasındaki fark, 1999-2004 döneminde oldukça yüksektir. 2001’in ortasından itibaren uygulanan ekonomik istikrar politikaları ile harcama ve gelir arasındaki fark belirgin olarak azalmıştır. 2008’de başlayan küresel mali krizin etkileri ile 2008-2010 döneminde, kamu harcamaları ile gelirleri arasındaki fark açılmış fakat daha sonra tekrar düşmüştür.

Kamu harcamalarının sınıflandırılması devlet hizmetlerinin yapısını, biçimini ve ekonomik kaynakların kullanımını belirlemek açısından önemlidir. Bu amaçla kamu harcamaları idari (kurumsal), işlevsel (fonksiyonel) ve ekonomik sınıflandırmalara tabi tutulur. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre, Türkiye’de idari sınıflandırmada genel bütçe, özel bütçe ve düzenleyici denetleyici kurum bütçelerinden oluşan bir sınıflama mevcuttur. İdari sınıflama ekonomik analizlere uygun bir sınıflama değildir. Bu sınıflama harcamayı yapan yönetim birimlerini esas almaktadır. Kurumların yerine getirdikleri görevlere göre düzenlenmiş fonksiyonel (işlevsel) sınıflama ise ekonomik kaynakların kullanımını belirlemek açısından daha belirleyici olmaktadır. Harcamalarla ulaşılmak istenen hedefler birleştirilmektedir. Fonksiyonel sınıflandırmada savunma, sağlık, eğitim gibi hizmetler, o hizmetleri hangi kurum/kuruluşların yaptığı dikkate alınmaksızın, harcamaların hangi amaçları gerçekleştirdiğine bakılır.

Kamu bütçesinde harcamaların finansmanında kullanılan kamu gelirlerinin en önemlisi vergi gelirleridir. Bunun dışındaki gelirler ise vergi dışı normal gelirler, özel gelirler ve fon gelirleri, diğer gelirler ve katma bütçe gelirleri olarak sınıflandırılmaktadır. Saydığımız bu gelirler, dar anlamda kamu gelirlerini oluşturur. Geniş anlamda kamu gelirleri ise dar anlamda kamu gelirlerine ek olarak merkezî yönetim, il özel idareleri, belediyeler ve sosyal güvenlik kuruluşlarının gelirlerinden oluşur. Kamu gelirleri kapsamında merkezi yönetim bütçe gelirlerine baktığımızda, gelirlerin vergi gelirleri ve vergi dışı (diğer) gelirler ikiye ayrıldığını görmekteyiz. Vergi dışı (diğer) gelirler; teşebbüs ve mülkiyet gelirleri, faiz, pay, ceza gelirleri ve sermaye gelirlerinden oluşur. Kamu gelirlerinin GSYH oranı dışında merkezî yönetim bütçesindeki payları, bize Türkiye’de vergi yapısı hakkında bilgiler vermektedir. Kamu gelirlerinin merkezî yönetim bütçesindeki paylarına baktığımızda, gelir vergisinin payı 1980 yılında %50’nin üzerinde iken, bu pay istikrarlı biçimde düşmüş ve 2017 yılında %22,8 değerini almıştır. Gelir vergileri dolaysız vergilerin en önemli bölümünü oluşturmaktadır. Bu açıdan bakıldığında, Türk vergi sisteminde dolaysız vergilerin payı düşerken, dolaylı vergilerin payı artmıştır. Dolaysız vergilerin vergi gelirleri içindeki payının giderek azalması, gelir dağılımını olumsuz etkilemektedir. Gelir Vergisi, Kurumlar Vergisi, Katma Değer Vergisi (KDV) ve Özel Tüketim Vergisi (ÖTV) vergi sisteminin dört temel ayağını oluşturmaktadır. 2017 yılında söz konusu dört vergi kalemi toplam merkezî yönetim bütçesi gelirlerinin yaklaşık %63’üne denk gelmektedir. Kişisel gelir vergisi artan oranlı tarifeye tabi iken, harcamalar üzerinden alınan vergiler ise sabit oranlı tarifeye göre alınmaktadır. Kişisel gelir vergisi hem artan oranlı olma hem de gelir üzerinden alınma özellikleri nedeniyle gelire karşı esnek bir vergidir. Kişisel gelir vergisi, gelir adaletini sağlamada daha etkin bir vergidir. KDV ve ÖTV ise gerek harcamalar üzerinden alınması gerekse sabit oranlı olması nedeniyle esnekliği düşük vergilerdir. Türkiye’de dolaylı vergilerin dolaysız vergiler aleyhine gelişmesi, hükûmetler nezdinde ekonomik etkinliğin, gelir dağılımından daha öncelikli olduğunu gösterir.

Verginin ödenmesi mikro açıdan gerçek ve tüzel kişilerin gelirlerinin, makro açıdan toplumun gelirlerinin özel kesimden kamu kesimine aktarılmasıdır. Verginin ödenmesi mükellefler üzerinde ölçülemeyen (sübjektif) veya ölçülebilen (objektif) bir yük yaratır. Vergilemede adalet ve eşitlik kavramı temel vergi prensiplerindendir. Ödenen vergi ile gelir arasındaki oranı ifade eden vergi yükü, bir ekonomide gelişme, kalkınma, ekonomik denge ve adil gelir dağılımı gibi ekonomi politikası amaçlarına uygun vergi politikalarının belirlenmesi açısından önem taşır. Türkiye’de vergi yüküne baktığımızda, 1975 yılında sosyal güvenlik harcamaları dâhil %13,5 olan oran 2016 yılında %27,2’ye çıkmıştır. Toplumların devletten talep ettiği mal ve hizmetlerin miktar ve çeşidinde artışlar meydana gelmiştir.

Türkiye Bütçesinin Gelişimi

Türkiye’de kamu mali yönetimine ilişkin ilk düzenleme 1927 yılında çıkarılan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’dur. Bu kanun 2006 yılına kadar uygulanmıştır. 2006 yılından itibaren bütçeler 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre hazırlanmaktadır. 5018 sayılı Yasa (Kanun) çerçevesinde, bütçenin kapsamı genişletilmiş ve konsolide bütçeden merkezî yönetim bütçesine geçilmiştir. Stratejik planlama ve performans esaslı bütçelemeyi esas alan bu mali yapı, kalkınma planları ve bütçeler arasında sıkı bir bağ kurmuştur. Yeni mali yapı ile bütçe birliği, mali saydamlık ve hesap verebilirlik, kamu kaynaklarının kullanımında etkinlik, ekonomiklik ve verimlilik öne çıkmaktadır. Ayrıca girdi odaklı geleneksel bütçeleme anlayışından, çıktı-sonuç odaklı bütçeleme anlayışına geçilmiştir. 5018 sayılı Kanun, orta vadeli yaklaşım adı altında üç yıllık bütçe uygulamalarını zorunlu hale getirmiştir.

5018 sayılı Kanun’da bütçe türleri; genel bütçe (I sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçeleri), özel bütçe (II sayılı cetvelde yer alan özel bütçe ile yönetilen kamu idareleri) düzenleyici ve denetleyici kurum bütçeleridir (III sayılı cetvel).

Türkiye’nin ekonomik ve sosyal kalkınması açısından eğitim ve sağlık harcamaları, askeri ve jeopolitik riskler nedeniyle ise savunma harcamaları önemlidir. Türkiye ekonomisinde eğitim harcamaları, genç nüfusun toplam nüfusa oranının yüksek olması nedeniyle artarak devam etmektedir. Eğitim harcamalarının en büyük bölümü Millî Eğitim Bakanlığı (MEB) bütçesinden yapılmaktadır. Sağlık hizmetleri yapısı gereği önemli dışsallık yaymaktadır. Ekonomik kalkınma için en önemli unsur olan beşerî sermayede (insan kaynağı) eğitim ve sağlık en önemli iki alandır. Sağlık hizmetleri piyasa koşullarına bırakıldığında yeterince üretilmezken, kamunun sağlık hizmetlerini sağlarken de etkinsizlikler gözlenmektedir. Sağlık hizmetlerinin finansmanı konusunda üç yöntem (kamusal, özel ve karma finansman) söz konusudur. Türkiye’de uzun yıllar savunma harcamalarının GSYH’ya oranı yüksek seyretmiş, ancak 2000’den sonra bu oran çarpıcı bir şekilde düşmüştür. Bütçede 1923’ten 2004’e kadar en yüksek paya sahip olan savunma harcamaları 2004’ten sonra ikinci sırayı alarak, eğitim harcamalarının altına inmiştir.

Türkiye’de İç Borçlanma ve Borç Yönetimi

Kamu ihtiyacı olan kaynakları ya borçlanma ya da vergi gelirleri yoluyla elde edecektir. Devletin, diğer bir ifadeyle kamunun, borçlanmasını vergilerden ayıran en önemli özellik ise borçlanmanın kişinin (veya tüzel kişinin) oluruyla yapılmasıdır. Kamu (devlet) iç borçlanmada bazen gönüllülüğü ortadan kaldırabilmektedir. 1962 yılından sonra Türkiye’de uygulanan Tasarruf Bonoları zorunlu olarak kamu borç vermeye iyi örnektir. 1960 sonrası dönemde, vergi gelirlerinin hedeflenen kalkınma için yapılan kamu harcamalarını karşılamada yetersiz kalması, iç finansman açığını büyütmüştür. Bütçe açıkları genellikle Merkez Bankası kaynaklarına başvurularak finanse edilmeye çalışılmıştır. 1980 sonrası dönemde, kamu açıkları ağırlıklı olarak iç borçlanmayla karşılanır hâle gelmiştir. Yüksek iç borçlanma, borçların sürdürülemez hâle gelmesine yol açmıştır. 2001 krizini izleyen yıllarda iç borç stoku nominal olarak artmış olmakla birlikte artış hızı düşmüş, büyüme hızının da yüksekliği sonucunda GSYH içindeki payı da azalmıştır. Kamu finansmanında vergileme yerine iç borçlanmanın tercih edilmesi, belirli kesimlere kaynak transferi sağlamıştır. Borç yönetiminde temel amaç, faiz oranları, döviz kurları ve likidite dalgalanmalarını minimum düzeyde etkileyecek borç yüküne sahip olmak ve bunu sürdürebilmektir.

Genel olarak Türkiye ekonomisine baktığımızda, kriz dönemlerinde iç borçlanmada vade yapısının kısaldığı ve maliyetinin arttığı görülmektedir.

Ülkelerarası karşılaştırmalar yapabilmek ve bütçe açığı ölçümü ile ilgili sorunlardan kurtulmak, standartlar sağlamak ve maliye politikasının sürdürülebilirliğinin analiz edilebilmesi için kamu kesimi borçlanma gereği (KKBG) bütçe açığı göstergesi olarak kullanılmaktadır. KKBG, kamunun toplam nakdi harcamamaları ile toplam nakdi gelirleri arasındaki farktır. Bu yöntem açığın nakit bazında ölçümünü ifade eder. KKBG en kapsamlı açık ölçüm yöntemi olup, kamu kesimini oluşturan birimlerin tamamını kapsamaktadır. Türkiye’de KKBG’nin gelişimine baktığımızda, 1990’lı yılların ortalarından 2002 yılına kadar sürekli artışlar gözlenmiş ve 2001 yılında KKBG’nin GSYH’ya oranı %12’ye kadar yükselmiştir. Faiz ödemelerinin GSYH’ya oranı 2001 yılında %18 oranına ulaşmıştır. 2002 yılından sonra uygulanan ihtiyatlı (sıkı) maliye politikası sayesinde azalan bütçe açığına paralel olarak, kamu kesimi borçlanma gereği de önemli ölçüde azalmış ve 2005 yılında (-%0,1) negatife dönmüştür (kamu kesimi gelirleri giderlerini aşmıştır). 2006 yılında KKBG negatif (-%1,8) olmayı sürdürmüş, 2007-2008 yıllarında %1’ler civarında olan KKBG, küresel mali krizin etkilerini azaltmaya yönelik tedbirlerin (harcamaları artırıcı ve gelirleri azaltıcı) etkisiyle 2009 yılında %4,8’e kadar çıkmıştır. 2010-2018 döneminde KKBG azalarak %0 ile %2,7 arasında değerler almıştır.

Türkiye’de Özelleştirme

Özelleştirme ile ilgili dar ve geniş anlamda iki tanım söz konusudur. Dar anlamda özelleştirme kamu mülkiyetindeki ekonomik kuruluşların (KİT’lerin) yönetim ve mülkiyetinin özel sektöre devredilmesidir. Burada KİT’lerin sermayesinin en az %51’inin özel sektöre devri gerekmektedir. Özelleştirmede ilk şart mülkiyet devrinin gerçekleşmesidir. Çünkü bu sayede söz konusu kuruluş, devlet kontrolünden çıkmakta ve bütçe üzerindeki yükü (varsa) azalmaktadır. Yönetim devri de özelleştirmenin ikinci koşuludur. Geniş anlamda özelleştirme ise devletin ekonomik faaliyetlerinin azaltılması amacıyla kamu sektörünün denetimi altındaki kuruluşların özel sektöre devredilmesidir.

Türkiye’de özelleştirme ile ilgili önemli çalışmalar 1980 sonrasında başlamıştır. 24 Ocak 1980 Kararları sonrasında kamu iktisadi teşebbüsleri ile ilgili olarak yapılan düzenlemeler, bu teşebbüslerin piyasa ekonomisine entegrasyonunu sağlamaya yardımcı olmuştur. Özelleştirme çalışmaları 1983 seçimleri sonrasında Anavatan Partisi’nin (ANAP) iktidara gelmesi ile başlamıştır. Türkiye’de özelleştirmeye ilişkin kapsamlı düzenlemeler 1994 tarihinde 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun ile yapılmıştır. Bu kanunla Özelleştirme Yüksek Kurulu, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı ve Özelleştirme Fonu kurulmuştur. 1994 yılından sonraki zaman diliminde ortaya çıkan ihtiyaçlar doğrultusunda 4046 sayılı Kanun’un bazı maddeleri değiştirilmiştir. Özelleştirme ile devletin ekonomideki ticari faaliyetlerinin en aza indirilmesi hedeflenmektedir. Sonuçta, rekabete dayalı piyasa ekonomisinin oluşturulması, devlet bütçesi üzerindeki KİT finansman yükünün azaltılması, sermaye piyasasının geliştirilmesi ve atıl tasarrufların ekonomiye kazandırılması amaçlanmaktadır. Özelleştirmenin temel amacı, nihai olarak devletin ekonomide işletmecilik alanından tümüyle çekilmesini sağlamaktır.

Türkiye’de özelleştirme çeşitli yöntemlerle uygulanmıştır. Bu yöntemler “satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hakların tesisi ile gelir ortaklığı ve sair hukuki tasarruf” olarak beş gruba ayrılmaktadır. Satış yöntemi kendi içinde varlık ve hisse satışı olarak ikiye ayrılmaktadır. Hisse satışı da blok satış, halka arz, çalışanlara satış, uluslararası arz, borsada satış gibi farklı alt başlıklara ayrılmaktadır. Özelleştirme sürecinde; çerçevenin iyi çizilmesi, farklı düşünen kesimlerle iyi diyalog kurulması ve bu kesimlerin beklentilerinin nispeten karşılanması, sermayeyi tabana yayacak yöntemlerin (halka arz gibi) tercih edilmesi, konunun tüm toplum kesimlerine iyi anlatılması, fayda –maliyet analizinin iyi yapılması, sürecin hızla ilerlemesini sağlamak ve çalışanların mağdur edilmemesi önemli hususlardır. Ayrıca, elde edilecek gelirlerin üretken yatırımlara yönlendirilmesi, kamu tekellerinin yerine özel tekellerin yaratılmaması gerekir. Amaç piyasa ekonomisini geliştirmek, rekabet düzeyini artırmak ve sonuç olarak ekonomide etkinliği gerçekleştirmek olmalıdır.

Türkiye’de Mahalli İdareler

Kamu ekonomisinde içinde mahalli idareler, gerek bütçeleri gerekse ekonomik etkileri açısından önemlidir. Mahalli idareler bütçeleri denildiğinde belediyeler, il özel idareleri, İller Bankası ve su ve kanalizasyon idareleri bütçeleri anlaşılmaktadır. Mahalli idare bütçelerinin %90’ı belediye bütçelerinden oluşmaktadır. Merkezî yönetimin ağırlık kazandığı ülkelerde mahalli idarelerin etkisi sınırlıdır. Türkiye’de son yıllarda mahalli idarelerin bütçe ve yetkileri artırılmaya çalışılmaktadır. Türkiye’de mahalli idarelerin yasa yapma ve vergi koyma yetkileri yoktur. Bu nedenle yetkileri, görevleri, gelir kaynakları ve harcamaları merkezi yönetim tarafından belirlenir.

1980 sonrası dönemde emlak vergileri ve bazı vergilerin toplanması belediyelere bırakılmış ve belediyelere genel bütçe içinden daha fazla kaynak transfer edilmeye başlanmıştır. Bu gelişmelerin sonucu olarak 1980 yılında mahalli idarelerin gelirlerinin GSYH’ya oranı %1,1 civarındayken; bu oran 1995 yılında %2,4’e ve nihayet 2016 yılında %3,3’e kadar çıkmıştır. 2002 yılında genel bütçe gelirlerinin %6,6’sı mahalli idarelere aktarılırken, bu oran 2010’da %8,9’a yükselmiş ve 2018 yılında %11,5 olarak gerçekleşeceği tahmin edilmektedir. Mahalli idarelerin hizmetlerine olan talep, nüfus artışına ve kentleşmeye paralel olarak artmaktadır. Türkiye’de son on yılda hızlı bir şekilde kentlere göç gerçekleşmiştir. Bu durum mahalli idarelerin sunduğu hizmetlere olan talebi artırmıştır.