Ünite 7: İdarenin Malları ve Kamulaştırma

İdarenin Malları

Kamu hizmetlerinin sunulması (idare), bir işletme olarak düşünüldüğünde, bu işletmenin bir teşkilâtı (hizmetlerin hukukî yapısı-idarî teşkilât), teşkilâtı yöneten ve hizmeti sunan görevliler (insan unsuru-kamu görevlileri), bu hizmetin yürütülmesinde kullanılan, hizmetin malî ve ayni araçları olan mallar (idarenin malvarlığı) şeklinde üç temel unsurunun olduğu söylenebilir. İdarenin mal varlığı denildiğinde “taşınır ve taşınmaz mallar, haklar, alacaklar ve borçlar” gibi idarenin tüm varlıkları anlaşılır.

İdarenin Mal İhtiyacının Karşılanması

Kamu tüzel kişilerinin ihtiyaç duyduğu para, taşınır ve taşınmaz mal ve hizmet gereçleri çeşitli usullerle karşılanır. Bunları kendi içinde “olağan usuller” ve “olağanüstü usuller” olarak ikiye ayırabiliriz.

İdarenin mal ve para ihtiyacının karşılanmasında “olağan usul”, devlet düzeninin olağan şekilde işlediği ortamda, devletin/idarenin sahip olduğu kamu gücüne dayanarak yahut dayanmayarak mal ve para edinmesidir. İdarenin olağan mal ve para elde etmesine ilişkin hukukta öngörülen usulleri kısaca şu şekilde sıralayabiliriz:

  • Tabii olarak mal edinme: Tabii olarak oluşan mallar, doğrudan devletin (idarenin) malı olur.
  • Satın alma ve bağış suretiyle mal edinme: İdare, kamu gücü kullanmadan, herhangi bir kişi gibi, özel hukuk hükümlerine göre bir taşınır veya taşınmaz mal satın alabilir. Yine idare bağış yöntemi ile de mal edinebilir.
  • Borçlanma suretiyle mal edinme: İdare borçlanarak mal veya para edinebilir. Devlet tahvili, hazine bonosu ihracı gibi usuller, devletin borçlanarak para elde etme yöntemleridir.
  • Kamusal yükümlülükler getirme sonucu mal edinme: Devlet (idare), sahip olduğu kamu gücüne dayanarak vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülükler getirerek mal edinebilir.
  • Bayındırlık faaliyeti sonucunda mal edinme: İdare bayındırlık faaliyetleri kapsamında, baraj, baraj gölü, yol, köprü, tünel, liman, hava limanı gibi tesisler yaparak yahut yaptırarak mal edinir.
  • İdari sözleşmenin sona ermesinde mal devri: İdarî sözleşmeler (özellikle imtiyaz sözleşmesi) sona erdiğinde, hizmetin görüldüğü tesisler ve mallar kural olarak idareye bedelsiz olarak devredilir.
  • Düzenleme ortaklık payı şeklinde mal edinme: İmar mevzuatına göre, idare ifraz (parselasyon) işlemlerinde ortaklık payı adı altında, %40 oranına kadar özel mülkiyetteki taşınmazları kamu malı haline getirebilmektedir (İmar Kanunu, m.18).
  • Kamulaştırma suretiyle mal edinme: İdarenin, ihtiyaç duyduğu özel hukuk kişisinin taşınmazına, bedeli karşılığında kanundaki usullere uyarak el koymasına kamulaştırma denilmektedir.
  • Devletleştirme suretiyle mal edinme: Devletleştirme, kamu hizmeti niteliğine bürünen özel teşebbüsün, bedeli mukabilinde, bütün olarak (taşınır ve taşınmazlarla birlikte) kamuya geçirilmesini ifade etmektedir.
  • Miras yoluyla mal edinme: Medeni Kanun’a göre (m.501), hiç mirasçısı olmayan ölenin mirası, devlete kalır. Bu da bir mal edinme usulüdür.
  • Para cezaları, müsadere ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi suretiyle mal edinme: Kanunlarda öngörülen adlî ve idari para cezaları, müsadere ya da mülkiyetin kamuya geçirilmesi yöntemleri de idarenin (devletin) mal edinme yöntemlerinden birisidir.

Devletin, olağanüstü hallerde (olağanüstü hal, savaş ve seferberlik gibi) vatandaşlar için getirebileceği para, taşınır mal ve çalışma yükümlülüklerine hukukta “istimval” adı verilmektedir. İstimval, idareye ihtiyacı olan “şey”leri, kamu gücü kullanarak elde etme imkânı veren bir kamu hukuku usulüdür. Kamulaştırma” ile “istimval” arasında konu unsuru bakımından fark olup; kamulaştırma taşınmaz mallar için geçerli olan bir usul iken, istimval taşınır mallar için veya bedeni yükümlülükler için uygulanan bir yöntemdir.

Kamusal Mal-Kamunun Özel Malı Ayrımı

İdarenin elinde bulunan mallardan bazıları özel hukuka tabi iken, bazıları ise kamu hukukuna (idare hukukuna) tabidir. darenin elindeki mal, kamusal mal niteliğinde ise, kamu hukuku (idare hukuku) kurallarına tabi olup, çıkan uyuşmazlıklar da idarî yargıda görülecektir. Buna nazaran idarenin elindeki mal, idarenin özel hukuk malı ise, özel hukuk hükümlerine tabi olup, bu mallarla ilgili uyuşmazlıklar da adlî yargıda çözülecektir. Kamusal malın tespiti: İdarenin elindeki mallardan hangilerinin kamusal niteliğinde olduğunun belirlenmesinde, kanunî belirleme ve içtihadî belirleme şeklinde iki yönteme başvurabiliriz.

Tahsis Kavramı

İdarenin sahip olduğu mal, tahsis işlemi ile kamusal mal haline gelmektedir. Söz konusu tahsis işlemin kaldırılması ile de kamusal mal statüsünden çıkmaktadır. Tahsis işleminin ilgası (kaldırılması) kamusal malı, kamusal mal statüsünden çıkarıp, idarenin özel malı statüsüne sokan bir işlemdir.

Mülkiyet-Kamu Mülkiyeti Kavramı

Özel hukukta mülkiyet hakkı, mülkiyetteki mal üzerinde, kullanma, yararlanma ve diğer tasarruflarda bulunma yetkisi veren sınırsız bir aynî bir hak olarak nitelendirilmektedir. Hukukumuzda idarenin, malları üzerindeki yetkisinin niteliği konusunda bir açıklık bulunmamaktadır. Bu konuda ikili bir ayrım yapılabilir. Özel mallar üzerinde mülkiyet hakkı: Kamu tüzel kişilerinin özel malları üzerindeki yetkisinin, Medeni Kanunda tanımlanan mülkiyet hakkı olduğu kabul edilmektedir.

Kamusal mallar üzerinde mülkiyet hakkı: İdarenin, kamusal mallar üzerinde “mülkiyet hakkını”nın varlığı kabul edilmektedir. Kamu mülkiyetinin, özel hukuktaki mülkiyetten farkları şunlardır: (1) Kamu mülkiyeti, özel mülkiyette olmayan bazı üstün yetkileri ve sınırlamaları içermektedir: (a) Kamu mallarının sınırları, tek taraflı işlemle idare tarafından belirlenir. (b) Kamu malları özel bir korumaya (ağırlaştırılmış cezalar ve özel usuller) tabidir. (c) Kamu mallarına komşu taşınmazlara, idarî irtifaklar yüklenmesi yetkisi verir. (d) Kamu mülkiyeti, zaman aşımı nedeniyle sona ermez. (e) Kamu malları, haciz, ipotek gibi özel hukuk işlemlerine konu olamaz. (e) Kamu malları devir ve ferağ edilemez. (2) Kamu mülkiyeti idareye, özel mülkiyette olmayan bazı yükümlülükler yüklemektedir: (a) İdare, kamu mallarını bağışlama veya ücretsiz devretme yetkisine sahip değildir. (b) Kamu malları üzerinde kural olarak sözleşmeye dayalı ayni hak tesis edilemez. (c) Kamu mallarının kullanımının (tahsisinin) değiştirilmesi sıkı kurallara bağlıdır. (d) Kamu mallarından yaralanma talepleri karşısında idare, kamu yararına uygun davranmak zorundadır.

Kamusal Malların Tasnifi

Oluşumları Açısından Kamusal Mallar

Kamusal mallar, oluşumu (kökeni) açısından “doğal kamusal mallar” ve “sun’i kamusal mallar” olmak üzere iki kısma ayrılmaktadır.

Tahsis Cihetine Göre Kamusal Mallar

Tahsis cihetine göre kamusal mallar “hizmet malları”, “orta malları” ve “sahipsiz mallar” olarak üç kısma ayrılmaktadır.

Kamusal Malların Özellikleri

  • Kamusal malların devir ve ferağ edilmezliği,
  • Kamusal malların zaman aşımı ile iktisap edilmezliği,
  • Kamusal malların özel hukuk işlemlerine konu olamaması
  • Kamusal malların kamulaştırılamaz
  • Kamusal mallar vergi gibi yükümlülüklerden muaftır
  • Kamusal mallar özel bir korumaya tabidir

Kamusal Mallardan Yararlanma

Kamusal Mallardan Yararlanmanın Genel İlkeleri

  • Kamusal mallardan, tahsis amacına uygun veya bu amaçla bağdaşır şekilde yararlanılır ya da kullanılır.
  • İdare, kamusal malları kullanılmaya elverişli şekilde bulundurmak, tahsis amacı dışında kullanılmasını engellemek ve en verimli ve ekonomik şekilde kullanılmasını sağlamakla görevlidir.
  • Kamu mallarından yararlanmada, idarenin üstün ve bertaraf edilemez yetkileri vardır ve idare bu yetkileri her zaman kullanabilir.
  • Kamu mallarından yararlanma hakları, idarenin kamusal malların tahsisini belirleme ve değiştirme yetkisini kısıtlayamaz.
  • Ortak yararlanmada, eşitlik ve serbestlik ilkeleri çerçevesinde yararlanmak esastır.
  • Ortak yararlanmalarda, ücretsiz olarak yararlanmak esastır.

Malların Türüne Göre Yararlanma Biçimleri

Özel ve istisnaî yararlanma, bir kamusal maldan, başkalarının yararlanmasını kısmen veya tamamen engelleyecek şekilde yararlanmayı ifade etmektedir.

Özel ve istisnai yararlanma da kendi içinde ikiye ayrılmaktadır:

  • Özel (kural) yararlanma: Bir kamusal malın, bir kişinin doğrudan ve özel kullanımına tahsis edilmesidir.
  • Özel-istisnaî yararlanma: Bu usul, idarenin bir işlemi (izin) veya sözleşme ile, kamusal maldan tahsisin amacını tehlikeye sokmayacak biçimde, tahsisle bağdaşır ve başkalarının kullanımını engelleyecek şekilde yararlanmayı ifade etmektedir.

Kamulaştırma

Kamulaştırma, özel hukuk kişisinin mülkiyet hakkına müdahale niteliğinde bir işlemdir. Bu yüzden hak sahipleri lehine, kamulaştırmanın kanunla düzenlenmesi, kamulaştırma usulüne birden fazla makamın iştirak etmesi, usulün çok ayrıntılı düzenlenmesi, bedelin kural olarak peşin ödenmesi gibi bir dizi güvenceler getirilmiştir.

Kamulaştırmanın Temel İlkeleri

  • Kanunla düzenlenme
  • Kamulaştırma devlet ve kamu tüzel kişileri tarafından yapılabilir
  • Kamulaştırma, kamu yararı amacıyla yapılabilir
  • Kamulaştırma, ancak özel mülkiyetteki taşınmaz mallar hakkında yapılabilir
  • Kamulaştırma, gerçek değerin kural olarak peşin ve nakden ödenmesi suretiyle yapılır
  • Yeterli ödenek temin edilmeden, kamulaştırma işlemlerine başlanılamaz
  • Devlet alacakları için öngörülen en yüksek faiz uygulaması
  • Kısmî kamulaştırma usulü
  • İrtifak hakkı kurulması

Kamulaştırmanın Aşamaları

Kamulaştırma, kamulaştırma yapan idare içinde başlayıp, hukuk mahkemesinde tescil kararına kadar uzayabilen bir süreçtir. Bu süreç idarî ve adlî aşamalardan oluşmaktadır. Her bir aşamanın da kendi içinde muhtelif safhalar yer almaktadır. Söz konusu olan bu aşamaları kısaca şu şekilde sıralayabiliriz:

Kamulaştırmada İdari Aşamalar

  • Kamulaştırma için yeterli ödeneğin temin edilmesi
  • Kamu yararı kararının alınması
  • Kamulaştırılacak taşınmazın belirlenmesi
  • Kamulaştırma kararının alınması ve tapu siciline şerh verilmesi
  • Kamulaştırma bedelinin tespiti
  • Satın alma usulünün denenmesi

Kamulaştırma İşleminde Adli Aşama

  • İdarenin, Asliye Hukuk Mahkemesine müracaat
  • Mahkeme tarafından meşruhatlı davetiye çıkarılması
  • Kamulaştırma kararına karşı idarî dava açılması
  • Duruşmada tarafların anlaşması
  • Taraflar anlaşamaz ise, bedelin mahkeme tarafından tespiti
  • Kamulaştırma bedelinin idarece bankaya yatırılması ve tescil kararı