Ünite 3: Hukuk Devleti, İdari İşlemler ve İdari Sözleşmeler

İdare Hukukunun Temeli Olarak Hukuk Devleti

Hukuk devleti modern kamu hukukunun kurucu kavramıdır. Siyasi ve hukuk sisteminin ifadesi olarak hukuk devletinde kamu kudreti hukuka bağımlı kılınmıştır. Bu sistem kanuna uygun hareket etme yani hukukun üstünlüğü ilkesi üzerine inşa edilmiştir. Kavram yüzyılın tarihsel gelişime bağlı olarak kamu kudretinin sınırlandırıldığı hukuk kurallarına uygunluğun, hukuk kurallarına boyun eğmenin kayıtsız şartsız kabul edildiği devleti ifade eder. XX. yüzyılın başında Avusturyalı hukukçu Hans Kelsen (1881-1973) hukuk devletini, “kamu kudretinin sınırlarının belirlendiği normların hiyerarşize edildiği (yukarıdan aşağıya doğru sıralandığı) devlet” olarak tanımlamıştır. Hukuk devleti kavramı günümüzde demokrasi ilkesi üzerine kural ve kurumlarını oturtan devletlerin nitelendirilmesinde olmazsa olmaz şartı gibi görünmeye başlamış ve bütün erklerin hukukilik ve meşruiyetinin şartı olarak kabul edilmiştir. Ayrıca hukuk devletinde hukuk kurallarının amacı, bireyin hak ve hürriyetlerinin tanınması ve güvence altına alınmasıdır. Bu yolla bireye hukuki güvence sağlanır, hukuki belirliliğin tesisi görüşü somutlaştırılır. Hukuk devleti anlayışı, tarihsel olarak sırasıyla mülk devleti ve polis devleti anlayışlarını müteakiben ortaya çıkmıştır. Hukuk devletinin tarihi kökenleri devlet gücünün bireylerin temel hak ve hürriyetler lehine gelişme gösterdiği dönemlere kadar uzanır. Sınırsız egemenlik hakkını elinde tutan feodalitedeki mülk devleti ve müteakiben yöneticilerin kurala tabi olmadığı, kendilerini kuralla bağlı görmedikleri polis devleti anlayışlarından farklı olarak hukuk devleti anlayışından hareketle günümüzdeki modern devlette, devletin üstün gücü ve otoritesi sınırsız ve denetimsiz değildir. Hukuk devleti devletin egemenlik unsurunun teknik ifadesiyle kamu kudretinin meşru ve dengeli organlara verilmesi anlayışının bir ürünüdür. Hukuk devleti hukuki ve siyasi sistemin olmazsa olmazı gibi görüldüğü bir modeli temsil eder. Hukuk devletinde devletin bütün kurumları ve idare hukuka tabi kılınmıştır. Anayasa Mahkemesi’nin istikrar kazanan içtihatlarında da belirtildiği üzere; hukukun üstünlüğü anlayışına sahip bir devlet; vatandaşların hukuki güvenlik içinde bulundukları, devletin eylem ve işlemlerinin hukuk kurallarına bağlı olduğu, yönetilenlere hukuksal güvenceler sağlayan, yönetilenlerin temel hak ve hürriyetlerini güvence altına alan devlet demektir. Yönetilenlere herhangi bir hukukî güvence tanımayan polis devleti anlayışının egemen olduğu Almanya’da XVIII. yüzyılın ortalarında polis devleti uygulamasından kaynaklanan olumsuzlukları yumuşatmak ve kuralların meşruiyeti yönünde bir algı oluşturmak amacıyla yönetilenlere bazı hukukî güvenceler sağlamak amacıyla kökleri Roma Hukukundan gelen “hazine teorisi” geliştirilmiştir. Bu teoriye göre idarenin faaliyetleri dolayısıyla hakları ihlal edilen kişilere, yargısal yönden mali karşılık elde etme imkânını tanımakta, devletin hazinesini, hükümdarın kişiliği dışında tutmuş ve hazineyi tamamen bağımsız bir özel hukuk tüzel kişisi kabul etmektedir. Bu anlayış gereğince toplumun huzur ve refahı için her türlü önlem alabilme yetkisine dayanarak hukuk kurallarına bağlı olmayan ve yargı denetimine de tâbi bulunmayan devlet ile özel hukuk hükümlerine tâbi olan ve aleyhinde dava açılabilen hazine birbirinden ayrılmıştır. Hazine teorisi uyarınca devletin özel kişinin mülkiyetindeki bir taşınmaza el atması, onu işgal etmesi, kişiyi zorla çalıştırabilmesi örneklerinde, devletin bu tür eylem ve işlemlerinin hukuk kurallarına aykırılığın ileri sürülememekle birlikte; devletin bu tür işlemleri ile hakları ihlâl edilenler, özel hukuk hükümleri uyarınca hazine aleyhine dava açıp tazminat alabilmeleri “katlan, ama tazminat iste” ilkesi gereğince mümkün olmuştur. Böylece hazine teorisi yönetilenlere yargı yolu ile dolaylı da olsa belli bir malî güvence sağlayabilmiştir. Devlet ile devlet hazinesinin tek bir tüzel kişi olduğu düşüncesi benimsendikçe, hazine teorisi yavaş yavaş terk edilmiş, onun yerini yine ilk önce Almanya’da “hukuk devleti” teorisi almıştır. Daha sonra “hukuk devleti” kavramı Fransa’ya geçmiştir. Hukuk devleti tabiri daha çok Kara Avrupası ülkelerinde kullanılmaktadır.

Hukuk devletinde temel hak ve hürriyetler güvence altına alınırken ilk olarak, anayasa gibi değiştirilmesi zor metinlerde düzenlenmekle kalmaz, söz konusu hak ve hürriyetlerin sınırlandırılmasının sınırı da anayasada öngörülür. Bireyin toplum içerisinde yaşaması ve doğuştan sahip olduğu ya da anayasa ya da kanunların kendisine tanıdığı hakları kullanması sırasında birtakım kurallara bağlılığını gerektirir. Zira her düzenleme ve bu arada da temel hak ve hürriyetlere ilişkin düzenleme de, bir sınırlandırmayı getirmektedir. Anayasal bir rejimde, bu sınırlamanın hangi sebeplere dayanacağı, hangi organ tarafından hangi sınırlar içerisinde yapılacağı ve bu yapılırken de hangi usullerin izleneceğinin bilinmesi ve anayasada öngörülmesi gerekir. Bu durum sınırlamayı yapacak organ ve kişilerin bu yetkilerini kullanırken aşırılığa kaçmaları, kötüye kullanmalarını önleyecektir. Bu da, bireye anayasal boyutta bir güvence sağlayacaktır. İşte bu zorunluluklar temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılması ve bunun kim tarafından hangi şartlar ve ölçülerde yapılabileceğinin anayasada öngörülmesini gerektirmiştir. Sınırlama Kanun ile Yapılmalıdır: Kanun, milletvekillerinin tekliflerinin TBMM’ce Anayasada ve TBMM İçtüzüğü’nde öngörülen esas ve usullere uygun olarak kabul ettiği, CB tarafından imzalanıp, Resmi Gazete’de yayınlanan metindir. Kanunlar, genel, soyut kişilik dışı kurallar getiren düzenlemelerdir. Temel hak ve hürriyetler kanunla sınırlanabilir (mad. 13/1). Olağan dönemlerde çıkarılacak olan CK ile temel hak ve hürriyetlerin sosyal ve ekonomik hak ve hürriyetlerin dışında kalanları hakkında düzenleme yapılamaz. Kanunla yapılacak olan bu sınırlamada Anayasanın sözüne ve ruhuna uygun düzenlemelerde bulunulması zorunludur. Sınırlamalar Anayasanın İlgili Maddesinde Belirtilen Sebeplere Dayandırılmalıdır: Anayasada her bir hak ve hürriyet için ilgili maddede sınırlandırma sebepleri öngörmüştür. Söz konusu hallerde, bu sebeplere dayanılarak kanun koyucunun sınırlamada bulunması Anayasaya uygundur. Temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılmasında Anayasanın ilgili maddesinde belirtilen bir sınırlandırma sebebine dayanılması gerekir. Bu sınırlandırma öngörüldüğü amacının dışında kullanılamaz. Örneğin kamu düzeninin korunması amacıyla getirilmiş bir sınırlandırma, genel sağlığın korunması amacıyla kullanılamaz. Sınırlandırma Ölçülülük İlkesine Uygun Olmalıdır: Ölçülülük ilkesi idare hukukunda doğmuş, buradan anayasa yargısına, AİHM içtihatlarına ve AB Hukuku’ndaki düzenlemelere girmiş, günümüzün evrensel hukuk ilkelerinden biridir. İdare hukukunda özellikle kolluk yetkilerinin kullanması, idari yaptırımlara hükmetme ve uygulamada önem taşır. Disiplin hukuku alanında uygulanılan yaptırım ile bunu gerektiren disiplin fiili arasında adil bir oran olmalı orantısızlık durumunda yaptırım uygulanmamalıdır. Bu anlamda eylemin işleniş şartları ve oluş biçimi önem kazanır ve buna bağlı olarak da fiil ile disiplin yaptırımı arasında oranlılığın korunması disiplin hukukunun temel ilkelerinden birine dönüşmüş olur.

İdari İşlemler

İdare işlevinin konusu, devletin yasama ve yargı organlarının asli işlevi ile yürütme organının salt siyasi nitelikli faaliyetleri dışında kalan, toplum hayatının mevcudiyetinin sağlanması ve sürdürmesi için yapılan tüm kamusal faaliyetlerdir. Kural olarak idare işlevi organik idare yani devletin yürütme organının doğal uzantısı olan kurum ve kuruluşların tümü tarafından yerine getirilir. Yasama ve yargı organı içinde yer alan bazı kamusal makamlar, idare işlevi kapsamında bazı işlemler yapabilmelerine karşılık, hiçbir idari makam, yargı veya yasama işlevi kapsamına giren konularda faaliyette bulunamaz. Her idari işlem aynı zamanda bir hukuki işlemdir. Hukuki işlem ise, bir hukuki durum doğurmak, mevcut bir hukuki durumu değiştirmek ya da ortadan kaldırmak amacıyla ehliyetli bir hak sahibinin/hukuk süjesinin yaptığı irade beyanıdır. İdari işlem, gerçekte, idarenin hukuki sonuç doğurmaya yönelik bir irade açıklamasıdır. Ancak idarenin hukukî sonuç doğurmaya yönelik her irade açıklaması bir idari işlem değildir. Çünkü idarenin bazı işlemleri, örneğin; idarenin kendi özel mallarını yönetimi, idarenin akdettiği özel hukuk sözleşmeleri idare hukukuna değil, özel hukuka tâbidir ve bu işlemler idari işlemin tanımının kapsamına girmez.

İdari işlemin özellikleri:

  • Kural Olarak İdari Makamlar Tarafından Kamu Gücüne Dayanılarak Yapılır
  • Tek Yanlı İrade Açıklamasıdır
  • İcrailik (=Etkili Karar Olma) Niteliğini Taşır ve Re’sen İcra Edilebilir
  • Hukuka Uygunluk Karinesinden Yararlanır ve Yargısal Denetime Tabidir

İdari işlemin unsurları:

  • Yetki
  • Şekil
  • Sebep
  • Konu
  • Amaç

İdari işlemin çeşitleri:

  • Düzenleyici
  • Birel
  • Şart
  • Öznel

İdari Sözleşmeler

Tarihsel olarak idare kamu kudreti kullanımıyla yani kendisine tanınan ayrıcalıklardan biri olan tek taraflı icrailik niteliğini haiz işlemeleri tesis edebilme ile tanımlanmaktadır. Bununla birlikte idareye sözleşme yapmasını yasaklayan bir kural bulunmamaktadır. İdarenin işlemleri, bireysel ve düzenleyici işlemlerden oluşan tek yanlı idari işlemler ile idari sözleşmelerden oluşan iki yanlı idari işlemler olmak üzere ikiye ayrılır. Özel hukukta sözleşme, belirli bir hukuki sonuç doğurmak amacıyla en az iki tarafın karşılıklı ve birbirine uygun olarak yaptıkları irade açıklamalarıdır. Buradan sözleşmenin eşitlik ve irade serbestîsi ilkesine riayet etmek suretiyle iki veya daha fazla kişinin, taraflarına yükümlülükler öngören akdettikleri irade uyuşması denilmektedir. İdare hukukunda sözleşme, hukuki statüsü ne olursa olsun belli bir yoğunlukta kamu yararını gerçekleştirmeyi hedeflemiş, kamu hizmetinin doğrudan veya dolaylı sağlanmasına yönelik bir hukuki sonuç doğurması amacıyla idare ve ilgili özel kişinin karşılıklı ve birbirine uygun olarak yaptıkları irade açıklamalarıdır. Her zaman için idare yüklendiği hizmetlerin ifası amacıyla sözleşme yapma yolunu kullanmaktadır. Günümüzde idarenin sözleşme yapması kendi ihtiyaçlarının karşılanmasının yanında toplumsal ihtiyaçların giderilmesi için de sıkça başvurulan bir yol olmuştur. Bu yolun kapalı olduğu tek alan idari kolluğa ilişkindir. İdarenin sözleşmeleri etkinliklerinin ikicilliği dolayısıyla iki grupta toplanmakta ve idarenin sözleşmeleri bazen kamu hukukuna, bazen de özel hukuka tabi kılınmaktadır. İdarenin sözleşmeleri ile idari sözleşmeleri birbirinden farklıdır. İdarenin sözleşmeleri geniş bir anlamı içeren üst kavram olup, idari sözleşmeler ile idarenin özel hukuk sözleşmelerini kapsar. İdarenin, tüzel kişilik sıfatından kaynaklanan hak ehliyetine dayanarak genel hükümler uyarınca sözleşme akdetmesi halinde, idarenin sözleşmelerinden bir kısmını oluşturan, kural olarak özel hukuk hükümlerine tabi sözleşmeleri bahse konudur. Bu gruba giren sözleşmelerde özel hukukta geçerli olan irade serbestîsi ve tarafların eşitliği ilkeleri esastır. Burada idare ile karşı taraf arasında bir üstünlük ilişkisi bulunmaz ve idarenin kamu gücü ve ayrıcalığı söz konusu değildir. Örneğin, idarenin mülkiyetindeki kamu malı niteliği taşımayan bir taşınmazı kiraya vermesi ya da ihtiyaç duyduğu taşınır malları satın alması amacıyla akdedilen sözleşmeler, idarenin özel hukuka tabi sözleşmeleridir. Kısacası idarenin özel hukuk sözleşmelerinde sözleşmenin taraflarından biri idare olmakla birlikte idarenin, özel hukuk kişisinden bir üstünlüğü bulunmamakta yani idare bu sözleşmeye kamu üstün gücüyle taraf olmamış, sıradan bir özel hukuk kişisi gibidir. Buna karşılık, idarenin sözleşmelerinden bir kısmı, idare hukuku kural ve ilkelerine tabi ve idari sözleşme adını taşıyan idarenin birtakım ve üstünlükleri bulunan sözleşmelerdir. İdari sözleşmelerden kaynaklanan uyuşmazlıklar idari yargıda çözümlenirken, idarenin özel hukuk sözleşmelerinden doğacak uyuşmazlıklar kural olarak adli yargıda çözümlenir. Özel hukuk sözleşmelerinin tamamı kural olarak borçlar hukuku kurallarına göre düzenlenirken; idari sözleşmeler idare hukuku kurallarına tabidirler.