Ünite 7: Devlet Bütçesi

Devlet Bütçesi Kavramı ve Çeşitli Tanımları

İlk kez İngiltere’de kullanılan İngilizce karşılığı “budget” ya da “balance” olan bütçe kelimesi, ülkemizde 1961 Anayasası’ndan başlayarak yerleşik bir kavram olarak kullanılmıştır. Bütçe kavramı siyasi, hukuki ve ekonomik bir özellik taşımaktadır.

Devlet bütçesini tanımı, klasik ve çağdaş anlamda olmak üzere iki farklı şekilde yapılabilir. Klasik anlamda devlet bütçesi, kamu kurum ve kuruluşlarının, belirli bir dönem için gelir ve giderlerini tahmin eden, bunların uygulanmasına önceden izin veren hukuki bir dokümandır. Çağdaş anlamda devlet bütçesi ise, ülkenin ulusal amaçları doğrultusunda kaynakların kamu ve özel sektörlere dağılımını yapan, ulusal ekonominin gelişmesi, tam çalışma, fiyat istikrarı ve ödemeler dengesinin olumluya gidebilmesi için, devletin harcamalarını ve gelirlerini yansıtan, hizmet programlarına ödenek sağlanması ve gelirlerdeki hukuki değişikler için yürütmenin yasama organından taleplerini oluşturan, Hükümetin geçmiş yıllarda yaptığı harcamaların yasama organı ve kamuoyunda hesabını veren bir rapordur. Bütçenin çağdaş özelliklerini de içeren geniş tanımı ise şöyle yapılabilir: “Bütçe, en geniş ulusal amaçlara hizmet etmek amacıyla kaynakların kamu ve özel sektörlere dağılımını yapan, ulusal ekonominin gelişmesi, tam çalışma, fiyat istikrarı ve ödemeler dengesinin olumluya gidebilmesi için, devletin harcamalarını ve gelirlerini yansıtan, mevcut veya yeni hizmet programlarına ödenek sağlanması ve gelirlerdeki (vergiler) hukuk değişiklikleri için yürütmenin yasama organından taleplerini oluşturan, Hükümetin geçmiş yıllarda yaptığı harcamalarının yasama organı ve kamuoyunda hesabını veren bir rapordur.”

Bütçenin Klasik İşlevleri

Bütçenin mali, siyasi, hukuki ve denetim olmak üzere dört klasik işlevi vardır.

Bütçenin Mali İşlevi: Bütçenin klasik işlevlerinden birincisi mali işlev, en eski ve sıradan işlevlerinden biridir. Mali işlev, ülkenin gelir ve giderleri arasındaki dengenin kurulmasıdır.

Bütçenin Siyasal İşlevi: Bütçenin klasik işlevlerinden ikincisi olan siyasi işlevi , halkın isteklerinin, ihtiyaçlarının hükümet tarafından devlet bütçesi aracılığıyla karşılanmasıdır. Bu işlev sadece demokratik ülkeler için geçerlidir. Bunun nedeni, halkın isteklerinin, ihtiyaçlarının bütçelerde yer bulabilmesi, ancak demokratik hakların kullanımıyla gerçekleşebilmektedir. Devlet bütçelerinden siyasi olarak beklenen görev, halkın istekleriyle uyumlu ve halkın ihtiyaçlarını karşılayan bir araç olmasıdır.

Bütçenin Hukuki İşlevi: Bütçenin hukuki işlevi ise, bütçe işlemlerinin mali hukuk kapsamına giren yasalara, tüzüklere, yönetmeliklere uygun yapılmasıdır. 1982 Anayasa’sında bütçe yasa olarak adlandırılmasına rağmen, bazı yazarlar bütçenin yasa olduğunu, bazı yazarlar ise bütçenin yasa olmadığını iddia etmektedirler. Bu iki görüş arasında yer alan bir diğer görüş de, bütçenin gider kısmının idari tasarruf, gelir kısmının ise yasa olduğudur. Bu işlevle ilgili bilinmesi gereken önemli bir kavram da bütçe hakkıdır. Bütçe hakkı, yasama organının halkın adına kamu gelirlerini toplayıp, yine halkın adına bu gelirleri harcamasına denir.

Bütçenin Denetim İşlevi: Bütçenin son klasik işlevi olan denetim işlevi de, ülkenin gelir ve giderinin nasıl kullanıldığının denetlenmesidir. Bu işlevle ilgili bilinmesi gereken dört önemli denetim kavramı vardır. Bunlar:

  • Siyasi Denetim: Parlamentonun yapmış olduğu denetimdir.
  • İdari Denetim: İdarenin kendi kendini denetlemesidir. Bu denetim aynı zamanda görevini yapan ve yapmayan kamu görevlilerini belirlemek için de kullanılmaktadır.
  • Etkinlik Denetimi: En az kaynakla en fazla sosyal faydayı sağlayacak biçimde bütçe uygulamasının denetlenmesidir.
  • Yasallık Denetimi: Bütçe işlemlerinin hukuka uygun yapılıp yapılmadığının denetlenmesidir. Mevzuat veya biçimsel denetim olarak da adlandırılmaktadır.

Bütçenin Çağdaş İşlevleri

Bütçenin kaynak tahsisinde etkinlik, gelir dağılımında adalet ve ekonomik istikrar olmak üzere üç çağdaş işlevi vardır.

Kaynak Tahsisinde Etkinlik İşlevi: Bütçenin kaynak tahsisinde etkinlik işlevi , kamu ve özel kesim arasında etkin bir kaynak tahsisinin yapılmasıdır. Bunun için hangi hizmetlerin kamu, hangi hizmetlerin özel sektörde daha etkin üretileceğine karar verilir. Tam kamusal mallar, yarı kamusal mallar, dışsallıklar, rekabetçi olmayan piyasa ekonomileri, monopol piyasaların varlığı kaynakların özel sektör tarafından etkin tahsis edilememe nedenleridir.

Gelir Dağılımında Adalet İşlevi: Bütçenin gelir dağılımında adalet işlevi ise, devletin bütçeleri aracılığıyla gelir dağılımında adaleti sağlamasıdır. Serbest piyasa ekonomilerinin, devlet tarafından bir düzenleme yapılmadığında, gelir dağılımının bozulmasına neden olduğu bilinmektedir. Gelir dağılımının bozulması ise, toplumda huzursuzlar yaratacaktır. Bu nedenle bu işlevin yerine getirilmesi önemlidir.

Ekonomik İstikrar İşlevi: Bütçenin ekonomik istikrar işlevi de, tam istihdamı sağlamayı, fiyat istikrarını sağlamayı, ödemeler dengesini sağlamayı ve ekonomik kalkınmayı sağlamayı içermektedir. Başka bir değişle, ülkenin ekonomik sorunlarını devletlerin bütçeleri aracılığıyla çözmeye çalışmasıdır.

Türkiye’de Bütçenin Hazırlık Süreci

Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminde merkezi yönetim bütçe kanun teklifi Cumhurbaşkanı tarafından meclise sunulur. Hazine Müsteşarlığı ve Maliye Bakanlığı birleştirilerek bakanlık bünyesinde bütçeyle ilgili tüm görevler Cumhurbaşkanlığı tarafından yerine getirilecektir. Bu sistem değişikliği ile ilgili detaylar Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda değişiklik yapılarak uygulanacaktır. Bu değişikliğe bağlı olarak kamu maliyesi ile ilgili ilkelerin uygulanmasında ilişkin usul ve esaslar Cumhurbaşkanı tarafından belirlenip izlenecek ve harcamacı kuruluş bütçeleri performans göstergeleri ve bunlara uygunluk ile idarelerin bu kapsamdaki faaliyetleri Cumhurbaşkanı yetkisinde olacaktır.

Merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması süreci: Bütçe süreci, en geç eylül ayının ilk haftası sonuna kadar kalkınma planları stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri kapsayacak şekilde görüşülüp onaylanan Orta Vadeli Program’ın (OVP) Resmi Gazete ‘de yayımlanması ile başlar. OVP Cumhurbaşkanı tarafından hazırlanır.

Bütçe çağrısı ve yatırım genelgesi Cumhurbaşkanlığı tarafından hazırlanarak en geç 15 Eylül’e kadar Resmi Gazete ’de yayımlanır.

Genel Bütçe gelir teklifi Cumhurbaşkanlığı tarafından, diğer bütçe gelir teklifleri ilgili idarelerce hazırlanır.

Kamu idareleri, bütçe tekliflerini en geç eylül ayı sonuna kadar Cumhurbaşkanlığına gönderecek ve merkezi yönetim bütçe kanun teklifi mali yıl başından en az 75 g ün önce Cumhurbaşkanı tarafından TBMM’ye sunulacaktır.

Kamu idareleri, ayrıntılı harcama programlarını görüşülmek ve onay almak için Cumhurbaşkanlığına gönderecektir.

Kesin hesap kanun teklifi izleyen mali yılın haziran ayı sonuna kadar Cumhurbaşkanlığı tarafından TBMM’ye sunulacaktır.

Parlamenter sistemden Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine geçilmesiyle birlikte bütçe sürecine ilişkin işlemler Maliye Bakanlığı ve Bakanlar Kurulundan alınarak Cumhurbaşkanlığına devredilmiştir.

Bütçe Hazırlanması ve uygulanması: Kamu idarelerinin ve KİT dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık bütçeler ile yapılır. Mali yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesi hazırlanması, uygulanması ve kontrolü ile yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller kanun ile düzenlenir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz. Bütçe kanun teklifi süresinde yürürlüğe konmaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. TBMM üyeleri Genel Kurul’da kamu idare bütçeleri hakkında düşüncelerini her bütçenin görüşülmesi sırasında açıklar, gider arttırıcı veya gelir azaltıcı önerilerde bulunamazlar. Harcanabilecek tutarın Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle aşılabileceğine dair bütçe kanununa hüküm konulamaz.

Cari yıl bütçesindeki ödenek artışını öngören değişiklik teklifleri ile cari yılı izleyen yılların bütçelerine mali yük getiren tekliflerde, öngörülen giderleri karşılayabilecek mali kaynak gösterilmesi zorunludur. Merkezi yönetim kesinhesap kanunu teklifi, ilgili olduğu mali yılın sonundan başlayarak en geç altı ay sonra Cumhurbaşkanlığı tarafından TBMM’ye sunulur. Sayıştay genel uygunluk bildirimini, ilişkin olduğu kesinhesap kanun teklifinin verilmesinden başlayarak en geç 75 gün içinde meclise sunar. Kesinhesap kanunu teklifi ve genel uygunluk bildirimi TBMM’ye verilmiş olması, ilgili yıla ait Sayıştayca sonuçlandırılmamış denetim ve hesap yargılamasını önlemez ve bunların karara bağlandığı anlamına gelmez. Kesinhesap kanun teklifi, yeni yıl bütçe kanun teklifiyle birlikte görüşülür ve karara bağlanır.